DIE HISTORISCHE ENTWICKLUNG DER GESETZGEBUNGSKOMPETENZ ZUR REGELUNG DES GEMEINSCHAFTLICHEN GEMEINDEGUTS
1. Die Zeit des Absolutismus und Neoabsolutismus
2. Die Dezemberverfassung 1867
3. Kompetenzverteilung und Bodenreformgesetze
4. Das Inkrafttreten der Bundesverfassung
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1. Die Zeit des Absolutismus und Neoabsolutismus
Die österreichische Monarchie – auf die viele noch heute gültigen Rechtsbegriffe und Rechtsprobleme des Agrarrechts zurückgehen – war seit der „pragmatischen Sanktion“ (1713) bis zu ihrem Untergang eine Realunion von Herrschaften und Ländern, denen neben der Zentralgewalt des Reiches eigene Funktionen zukamen (Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze (1906) 1). Daher erscheint es sinnvoll, auch schon vor der konstitutionellen Monarchie von einer „präföderalistischen Kompetenzverteilung“ auszugehen, deren Grundzüge und Kategorien für alle späteren Kompetenzordnungen – bis hin zum Bundesstaat – maßgebend blieben.
a) Der Dualismus von ABGB und „Landesverfassung“
Schon in der Urfassung von 1811 verwies § 288 in der Legaldefinition des Gemeindegutes auf die Gebrauchsregelung der „Landesverfassung“ und die zivilrechtliche Anwendungsregel des § 290 ABGB verweist bezüglich der Verwaltung und den Gebrauch auf die „besonderen Vorschriften“ des Staatsrechts und der politischen Verordnungen. Damit nimmt die Kompetenzverteilung der absoluten Monarchie den noch heute gültigen Dualismus von Zivilrecht (heute umfassende Bundeskompetenz gemäß Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG) und Gemeindeordnung (heute Restkompetenz der Länder gemäß Art 15 Abs 1 und 9 B-VG) vorweg – einen Dualismus, der alle weiteren Epochen der Kompetenzordnung in Österreich prägen wird.
Wer Gemeindegut ohne die zivilrechtlichen Regeln „über die Art, wie Sachen rechtmäßig erworben, erhalten und auf andere übertragen werden können“ (§ 290 ABGB) als Eigentum der Gemeinde feststellen will, verstößt daher seit 1811 und noch heute auch gegen die Kompetenzverteilung, welche diese Regeln dem allgemein gültigen Privatrecht vorbehalten hat. Solches versuchen jedoch der VfGH und der VwGH auf Grund einer generellen Gesetzesvorschrift der Gemeindeordnung (vgl VfSlg 9336/1982, III, 1 der Entscheidungsgründe und seither die ständige Rechtsprechung des VfGH und VwGH). Diese Versuche sind schlicht gesetzesfremd!
b) Die Kompetenzverteilung des Februarpatentes 1861
Das „Kaiserliche Patent vom 26. Februar 1861“, RGBl Nr 20, war ein hochkomplexes Gesetzeswerk, das in 46 Beilagen die gesetzgebenden Körperschaften des Reiches und der Länder und ihre wechselseitige Kompetenzverteilung sowie die Wahlvorschriften für diese Vertretungskörper mit der Kraft von „Staatsgrundgesetzen“ regelte.
Anders als in den späteren Kompetenzverteilungen ging das Grundgesetz über die Reichsvertretung von einer Allgemeinzuständigkeit des Reichsrates aus. (§ 11: „Zu diesem engeren Reichsrat gehören demnach alle Gegenstände der Gesetzgebung, welche nicht ausdrücklich durch die Landesordnungen den einzelnen im engeren Reichsrat vertretenen Landtagen vorbehalten sind.“ Der „engere Reichsrat“ umfasste damals alle Königreiche und Länder mit Ausnahme der Länder der ungarischen Krone.)
Die Kompetenzen der Länder waren für alle Länder gleich in § 18 der Landesordnungen geregelt. Nur in Tirol und Vorarlberg kam als besondere Landeskompetenz dazu: „Die Mitwirkung bei der Regelung des Landesverteidigungs- und Schießstandswesens“. Da die Landesordnungen des Februarpatents bis zum Untergang der Monarchie weiter in Geltung blieben, waren die hier taxativ aufgezählten Landeskompetenzen auch für die Auslegung der späteren Allgemeinzuständigkeit der Länder maßgebend.
Zu den für das Gemeindegut wichtigsten Landeskompetenzen – die auch noch die „Reichsrahmengesetzgebung“ der Bodenreform von 1883 beeinflussten – gehören: „die Anordnungen in betreff der Landeskultur“ und die „näheren Anordnungen inner der Grenzen der allgemeinen Gesetze in betreff der Gemeindeangelegenheiten“. (§ 18 I.1. der Landesordnungen)
Auf dieser Grundlage wurde das (Reichs-)Grundsatzgesetz zur Regelung des Gemeindewesens, RGBl 1862/18, und die späteren Landes-Gemeindeordnungen (1863-1866) erlassen. Ausdrücklich auf die (Reichs- und Landes-)Gemeindegesetzgebung als Grundlage der Kompetenz der Landtage (als Verwaltungskörper) verwies § 23 der Landesordnungen.
c) Die Rezeption der „bisher gültigen Übung“
Als eine untergesetzliche Kompetenzverteilung ist die in § 63 der (Landes‑)Gemeindeordnungen angeordnete Rezeption der „bisher gültigen Übung“ und die damit zusammenhängenden „speziellen Rechtstitel“ zu bezeichnen. Durch diese – dem § 10 ABGB entsprechende – Anordnung verleiht die Gemeindeordnung den jeweiligen „Gewohnheiten“ und ihren Rechtstiteln „in Bezug auf das Recht und das Maß der Teilnahme an den Nutzungen des Gemeindegutes“ verbindliche Wirkung gegenüber der Gemeindeverwaltung, die in diesem Umfang von der eigenen Normierung von Nutzungsordnung ausgeschlossen ist, wie sie in § 63 Abs 2 und 3 der Gemeindeordnungen vorgesehen sind.
Diese bis ins geltende Flurverfassungsrecht weitergeführte Rechtstechnik (vgl § 33 Abs 1 und Abs 3 TFlG 1996) verleiht der „gültigen Übung“ und den sie begründenden Rechtstiteln die Kraft gesetzlicher Normen, während das zuständige Gesetz insofern als Normsetzer zurücktritt. Damit ist mit der Institution der historischen Agrargemeinschaft auch die ihr entsprechende Rechtstechnik der Nutzungsregelung bis zur Neuordnung durch die „agrarische Operation“ in die moderne legalistische Rechtsordnung übernommen.
2. Die Dezemberverfassung 1867
Durch die sechs Staatsgrundgesetze vom 22.12.1867 wurde – nach dem Ausgleich mit Ungarn – in der „österreichischen Reichshälfte“die konstitutionelle Monarchie eingeführt und gleichzeitig die Dezentralisation in den Ländern präföderalistisch neu geordnet. Die durch das Februarpatent 1861 erlassenen Landesordnungen blieben zwar in Geltung, die Kompetenzverteilung wurde aber auf die noch heute geltende Allgemeinzuständigkeit der Länder umgestellt. Damit war der Reichsrat zuständig in allen Angelegenheiten, die ihm die Verfassung zugewiesen hat; die Länder in allen anderen Angelegenheiten. Die „österreichische Reichshälfte“ hatte rechtlich keinen eigenen Namen, sondern musste als „die im Reichsrat vertretenen Königreiche und Länder“ bezeichnet werden.
a) Die aufgezählten Reichskompetenzen der Gesetzgebung
Entsprechend der noch heute geltenden (bundesstaatlichen) Kompetenzverteilung baute die neue Systematik der Zuständigkeitsordnung auf einem umfassenden Katalog von Reichskompetenzen der Gesetzgebung auf (§ 11 des Gesetzes über die Reichsvertretung, RGBl 1867/141), der zunächst auch in der Republik weiter galt (bis 1925), später lückenlos in die Bundeskompetenz übernommen und in der Folge ständig erweitert wurde. Anders als in den Landesordnungen (§ 18 II.) war in dieser Aufzählung der Reichsgesetzgebung die Rechtsfigur der Grundsatz(Rahmen)gesetzgebung außerordentlich begrenzt (§ 11 lit l: „die Gesetzgebung über die Grundzüge der Organisation der Verwaltungsbehörden“), sodass sie 1883 für die Bodenreform – außerhalb der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung – einfachgesetzlich neu geschaffen werden musste. Wie bisher galt der verfassungsmäßige Dualismus von Zivilrecht (Reichskompetenz gemäß § 11 lit k des Ges über die Reichsvertretung)und Gemeinderecht, das in der Ausführungsgesetzgebung Landessache blieb (§ 18 II. der Landesordnungen; Reichszuständigkeit wurde allerdings die Gesetzgebung über das Heimatrecht; § 11 lit g)
b) Die Allgemeinzuständigkeit der Landesgesetzgebung
Wie die geltende Bundesverfassung ordnete die Dezemberverfassung – anders als das Februarpatent 1861 – eine Allgemeinzuständigkeit der Landesgesetzgebung an, die legistisch als „Restkompetenz“ formuliert ist. (§ 12 des Gesetzes über die Reichsvertretung: „Alle übrigen Gegenstände der Gesetzgebung, welche in diesem Gesetze dem Reichsrat nicht ausdrücklich vorbehalten sind, gehören in den Wirkungskreis der Landtage.“) Für die Behandlung des Gemeindegutes blieben daher die Kompetenzen der Länder im Bereich der Landeskultur und der Gemeindeangelegenheit auf Grund der Landesordnungen aufrecht.
c) Die subsidiäre Generalklausel der Reichsratsmompetenz
Neben den aufgezählten Angelegenheiten enthielt § 11 des Gesetzes über die Reichsvertretung eine Allgemeinzuständigkeit des Reichsrates, der in einem legistisch unklaren Verhältnis zu den aufgezählten Kompetenzen stand. (Die Allgemeinzuständigkeit war wie folgt formuliert: „Der Wirkungskreis des Reichsrates umfasst alle Angelegenheiten, welche sich auf Rechte, Pflichten und Interessen beziehen, die allen im Reichsrat vertretenen Königreichen und Ländern gemeinschaftlich sind“. Mit der Enumeration war diese Generalklausel durch den Satz verbunden: „Es gehören daher zum Wirkungskreise des Reichsrates: …“) Die zeitgenössische Lehre beurteilte die Generalklausel der Reichskompetenzen als „sehr starke“ Relativierung der Allgemeinzuständigkeit der Länder. (Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze (1906) 362) Offenbar auf diese Allgemeinzuständigkeit stützte sich auch die Erfindung der „Reichsrahmengesetzgebung“ 1883 für die agrarischen Operationen.
d) Die kaiserliche Sanktion aller Gesetzgebung
Der eigentliche Gesetzesbefehl erfolgte sowohl für die Reichsgesetze wie für die Landesgesetze durch die Sanktion des Kaisers, der auf die Zustimmung der jeweiligen verfassungsmäßigen Vertretungskörper verwies und die zuständigen (Reichs‑)Regierungsvertreter zur Übernahme der staatsrechtlichen Verantwortung gegenzeichnen ließ. (Art 10 des Staatsgrundgesetzes über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt, RGBl 1867/145) Alle Landesgesetze wurden nicht nur von den Mitgliedern der Reichsregierung (in Wien) gegengezeichnet, sondern auch weitgehend als Entwürfe von den zuständigen Reichsministerien ausgearbeitet und den Landtagen zur Beschlussfassung übermittelt, wobei aber in der Regel eine gründliche Vorberatung der Entwürfe in den Ausschüssen stattfand.
e) Umfassende Reichsvollziehung – „autonome Landesverwaltung“
Die „autonome Landesverwaltung“ hatte alle ehemaligen ständischen Befugnisse der Gerichtsbarkeit und Hoheitsverwaltung verloren und übte – durch den Landtag und den Landesausschuss – fast nur mehr Aufgaben der Vermögensverwaltung der Wirtschaftsförderung vor allem im Bereich der Landwirtschaft und der Gemeindeaufsicht aus. (§§ 20-32 der Landesordnungen des Februarpatents 1861) Auch diese „autonome Landesverwaltung“ entwickelte sich aber zu einer umfangreichen (Wohlfahrts-)Administration, die in keinerlei organisatorischer Beziehung zur „politischen Verwaltung“ des Staates stand und daher die „Doppelgeleisigkeit der Verwaltung in den Ländern“ begründete, die bis zum Ende der Monarchie ein unlösbares Problem der Verwaltungsreform blieb. (Siehe dazu die Umfrage in der ÖZÖR 1918, 3 ff; Hellbling, Geschichte des österreichischen Verfassungs- und Verwaltungsrechts (1956) 385 f; die „Doppelgeleisigkeit der Landesverwaltung“ wurde erst durch die B-VG-Novelle 1925 beseitigt) Von besonderer Bedeutung war die Doppelgeleisigkeit der Landesverwaltung für die Gemeindeaufsicht: Neben umfangreichen Aufsichtsbefugnissen des Landesausschusses und des Landtages bestanden allgemeine Aufsichtsrechte der Staatsverwaltung und ein Instanzenzug an die Staatsverwaltung im Bereich der vom Staat übertragenen Gemeindeaufgaben. (§§ 85 ff der Gemeindeordnungen, Art XVI., XVIII. des Reichsgemeindegesetzes 1862/18)
Der wichtigste Unterschied zur späteren bundesstaatlichen Kompetenzverteilung war die durchgehende straffe Zentralisierung der staatlichen Verwaltung unter dem Monarchen. (Art 2 des StGG über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt, RGBl 1867/145: „Der Kaiser übt die Regierungsgewalt durch verantwortliche Minister und die denselben untergeordneten Beamten und Bestellten aus.“) Gleichzeitig mit der Einführung der konstitutionellen Monarchie wurde die gesamte Reichsverwaltung nach streng hierarchischen Prinzipien neu organisiert: In jedem Land wurde die „politische Verwaltung“ unter der Leitung eines Landeschefs („Landespräsident“ oder „Landesstatthalter“) – der den Kaiser als „Landesfürst“ repräsentierte – von Landesbehörden („Statthaltereien“ oder „Landesregierungen“) und „politischen Bezirksbehörden“ (Bezirkshauptmannschaften, Kommunalämter der Städte mit eigenem Statut) geführt. (Gesetz über die Einrichtung der politischen Verwaltungsbehörden, RGBl 1868/44)
3. Kompetenzverteilung der Bodenreformgesetzgebung 1883
a) Die legistische Kompetenz-Lösung
Die auf Grund der verbreiteten rechtlichen Unsicherheiten und tatsächlichen wirtschaftlichen Unzukömmlichkeiten notwendig gewordene agrarische Bodenreform war auf Grund der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes über die Reichsvertretung von 1867 (§§ 11 und 12) von einem Gesetzgeber nicht zu regeln, weil sowohl Reichs- als auch Landeszuständigkeiten berührt wurden. Nach mehrjährigen Beratungen in beiden Häusern des Reichsrates kam es schließlich – auf Drängen einzelner Länder – zu folgender Kompromiss-Lösung: Die Reichsgesetzgebung sollte als unmittelbar wirksame Bestimmungen jene Regelungen treffen, die eindeutig in ihre Kompetenz fallen, im Übrigen sich auf die Festsetzung von Grundsätzen (Rahmenbestimmungen) beschränken, welche „die eigentlichen agrarischen Verhältnisse zu regeln der Landesgesetzgebung vorbehalten“ und das Reichsgesetz sollte nur dort in Kraft treten, wo diese landesgesetzliche Regelung erlassen wurde. (Bericht des Commassationsausschusses, 582 der Beilagen zu den Sten Prot des Abgeordnetenhauses IX. Session, 6) Mag diese „politische“ Lösung der Kompetenzfrage auch nicht der damaligen Verfassungsrechtslage entsprochen haben, so blieb sie mangels Anfechtungsmöglichkeit der Gesetze vor dem Reichsgericht ohne Sanktion und durch den kaiserlichen Gesetzesbefehl als Reichs- und Landesgesetze jedenfalls rechtswirksam und zur Grundlage der späteren Bundeskompetenz der Grundsatzgesetzgebung gemäß Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG. (Weyr, Rahmengesetze (1913) 60 ff; vgl allerdings die oben angeführte Generalklausel der Reichskompetenz nach § 11 Abs 1 des Grundgesetzes über die Reichsvertretung und dazu die Hinweise in FN 15 f)
b) Kompetenzen der Reichsgesetzgebung
Die später als „Reichsrahmengesetze“ bezeichneten drei Bodenreformgesetze des Jahres 1883, RGBl 92-94, enthielten alle unmittelbar anwendbare reichsgesetzliche Bestimmungen, die allerdings entsprechend den Schlussbestimmungen der „Reichsrahmengesetze“ erst mit dem jeweiligen Ausführungs-Landesgesetz in Kraft traten. (Es handelt sich um die Reichsgesetze betreffend die Zusammenlegung landwirtschaftlicher Grundstücke (dieses Gesetz regelt für alle Bereiche die neuartige Behördenorganisation), die Bereinigung des Waldlandes und die Teilung und Regulierung gemeinschaftlicher Grundstücke) Die wichtigste Reichskompetenz war dabei zweifellos die „Zivilrechtsgesetzgebung“ (§ 11 lit k des Grundgesetzes über die Reichsvertretung, RGBl 1868/141). Diese Zuständigkeit sollte nicht nur zivilrechtliche Sonderbestimmungen in den Reformgesetzen ermöglichen, sondern das neuartige Verfahren und die neuartige zivilrechtliche Behördenkompetenz und -organisation der Bodenreform abstützen. (§ 1 Abs 2 TRRG 1883: „Die Zuständigkeit dieser Behörden erstreckt sich auch auf die Verhandlung und Entscheidung aller Streitigkeit über den Besitz und das Eigentum …“) Die Sonderbehörden waren von Anfang an als gemischt-richterliche Kollegialbehörden der „eingreifenden Verwaltungsjustiz“ organisiert, welche die hoheitliche Planungs- und Ordnungsbefugnisse der „politischen Verwaltungsbehörden“ mit der zivilrechtlichen Kognitionsbefugnis der ordentlichen (Zivil‑)Gerichtsbarkeit verbinden sollten. (Zur „eingreifenden Verwaltungsjustiz“ als Alternative zur kassatorischen Kontrolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit siehe die Hinweise bei Pernthaler, Die Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag (1977) 11 ff und 94 ff) Auf Grund ihrer Unabhängigkeit und der richterlichen Mitglieder waren die Entscheidungen der Landes- und Ministerialkommission von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes gemäß § 3 lit b des Gesetzes, RGBl 36/1876, ausgeschlossen. Diese Beschränkung der Verwaltungsgerichtskontrolle wurde erst durch § 8 Agrarbehördengesetznovelle 1974, BGBl 476, beseitigt)Dafür kam den Erkenntnissen dieser Behörden und den von ihnen genehmigten Vergleichen die Rechtswirkungen richterlicher Erkenntnisse bzw Vergleiche zu, die unmittelbar vollstreckbar waren. (§ 12 TRRG, RGBl 1883/94; jetzt § 14 AgrarVG 1950) In die Kompetenz der Reichsgesetzgebung fielen auch die zahlreichen Gebührenbefreiungen der Bodenreformgesetze, die Grundsatzgesetzgebung über die Verwaltungsorganisation in den Ländern, die Einrichtung der Ministerialkommission als oberste Kollegialbehörde der Bodenreform und die ausnahmsweisen Gerichtskompetenzen. (ZB in Streitigkeiten über Eigentum und Besitz gem § 7 Abs 2 des ZusammenlegungsG, RGBl 1883/92)
c) Kompetenz der Reichsrahmengesetzgebung
Von der bundesstaatlichen Kompetenz der Grundsatzgesetzgebung unterscheidet sich diese „Rahmengesetzgebung“ durch die Rechtstechnik der (weit gefassten) „Ermächtigung“ der Landesgesetzgebung, die keinerlei Verpflichtung zur Ausführung enthielt. Anders als die gegenwärtige „Ausführungsgesetzgebung“ war die Landesgesetzgebung ohne reichsgesetzliche „Grundsätze“ nicht frei, die Bodenreform nach eigenen Vorstellungen zu regeln, sondern unzuständig, weil die Reformverfahren untrennbar mit Reichskompetenzen verknüpft waren. (Vgl Art 15 Abs 6 B-VG: „Sind vom Bundesgesetzgeber keine Grundsätze aufgestellt, kann die Landesgesetzgebung solche Angelegenheiten frei regeln“) Die Ermächtigungstechnik der Rahmengesetzgebung erklärt, warum einzelne Länder die Reformgesetze zunächst überhaupt nicht ausführten (Vorarlberg überhaupt erst 1921) und alle Landesgesetze die Regulierung der Verwaltungsrechte für Gemeindegut nur sehr begrenzt der Agrarbehörde übertragen und grundsätzlich den bisherigen Rechtszustand der Gemeindeordnung aufrecht erhielten. Zum Unterschied von der „Rahmengesetzgebung“ im Verfahren der agrarischen Operationen war die Grundsatzgesetzgebung im Gemeinderecht und in der Verwaltungsorganisation der neuartigen Landesbehörden der Bodenreform schon in der Reichsverfassung, nämlich in den Landesordnungen als Beilage zum Februarpatent 1861 und im Grundgesetz über die Reichsvertretung, RGBl 1867/141, begründet. („Beeidete Localcommissäre“ und „Landescommissionen bei den politischen Landesbehörden“, vgl § 6 des Zusammenlegungsgesetzes RGBl 1883/92 im TRRG anwendbar gemäß § 1; §§ 18 Abs II.1. und 23 der Landesordnungen und § 11 lit l Ges RGBl 1867/141)
Alle drei Reformgesetze des Jahres 1883 setzten für die eigentlichen Reformverfahren der „agrarischen Operationen“ nur Regelungsgegenstände fest, die durch Landesgesetz zu normieren waren. (Zur „agrarischen Operation: Vgl dazu im Einzelnen: Pernthaler/Oberhofer, Die Agrargemeinschaften und die „agrarische Operation“, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber (Hg), Die Agrargemeinschaften in Westösterreich (2012) 441 ff)
d) Kompetenz der Landesgesetzgebung
Neben der Ausführungsgesetzgebung zur Reichsrahmengesetzgebung blieben die bisherigen Kompetenzen der Landesgesetzgebung unberührt, weil sie auf einer anderen verfassungsrechtlichen Grundlage beruhten. Daher blieb etwa die Gemeindegesetzgebung und die Landesgesetzgebung über die (agrarische) „Landeskultur“ nach wie vor zuständig zur Regelung von Agrargemeinschaften – einschließlich des Gemeindegutes – soweit die Reichsrahmengesetzgebung für diese Gemeinschaften nichts anordnete oder durch Landesgesetz ausdrücklich für unzuständig erklärt war. (So vor allem im weiten Bereich der Regulierung der Verwaltungsrechte gemeinschaftlicher Grundstücke durch die Gemeindeordnung; vgl dazu die Hinweise bei Kühne/Oberhofer, aaO 263)
Im Gegensatz zu dieser engen Rahmenformulierung der agrargemeinschaftlichen Grundstücke waren die der Landesgesetzgebung „vorbehaltenen“ Regelungsgegenstände der eigentlichen agrarischen Operationen außerordentlich weit formuliert (§ 2 Abs 2 lit a bis lit i des TRRG, die etwa im Tiroler Ausführungsgesetz, LGBl 1909/61 in 139, zum Teil außerordentlich umfangreichen §§ ausgeführt wurden). Im Gegensatz zur späteren Praxis der bundesstaatlichen Grundsatzgesetzgebung überließ daher die „Reichsrahmengesetzgebung“ der Landesgesetzgebung die eigentliche legistische Formulierung des außerordentlich komplexen Reformverfahrens der agrarischen Operationen. Erklärbar ist dies auch dadurch, dass alle Ausführungsgesetze von Legisten der Reichsministerien formuliert und als Entwürfe in die Landtage eingebracht wurden, wobei die Vollziehung wiederum den Reichsbehörden zukam. Die Landesgesetzgebung entschied auch über das Inkrafttreten des Reichsgesetzes in dem betreffenden Land, während die Geltung des Grundsatzgesetzes im Bundesstaat völlig unabhängig von der Ausführungsgesetzgebung ist.
Die Länder waren zunächst zur Ausführung der „Reichsrahmengesetze“ ermächtigt, wobei das TRRG einen relativ engen Rahmen bei der Festlegung der agrarischen Gemeinschafts-Grundstücke und gemeinschaftlichen Nutzungs- und Verwaltungsrechte an solchen Grundstücken zog, die als Grundlage einer agrarischen Operation überhaupt in Betracht kommen sollten. § 1 Abs 1 TRRG enthielt bei dieser grundlegenden Bestimmung formal überhaupt keine Regelungsermächtigung des Landesgesetzgebers; diese ergab sich aber dennoch aus der Allgemeinheit der dabei im Reichsgesetz verwendeten gesetzlichen Formulierungen, die eine Konkretisierung der Gesetzesbegriffe und der Gesetzestechnik in Generalklausel und Aufzählung von Einzelfällen durch den Landesgesetzgeber zuließen. Das wichtigste Beispiel dieser landesgesetzlichen Konkretisierung ist die ausdrückliche Aufzählung des „Gemeindegutes“ als ein Fall der agrargemeinschaftlichen Grundstücke im Sinne der Generalklausel des § 1 TRRG, die sich in allen einschlägigen Landesgesetzen von 1884 bis 1921 findet. (Vgl dazu die lückenlosen Nachweise der Gesetzesbestimmungen bei Kühne/Oberhofer, aaO 257 f)Daher kann – nach der „Versteinerungstheorie“ – überhaupt kein Zweifel daran bestehen, dass die Teilung und Regulierung des Gemeindegutes zum Kompetenztatbestand „Bodenreform“ im Sinne des Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG gehört. (Pernthaler, Eigentum am Gemeindegut, ZfV 2010, 375 ff (377) gegen Morscher, Gemeinnutzungsrechte am Gemeindegut, ZfV 1982, 1 ff, 7)
e) Vollzugskompetenz der Reichsbehörden
Die Reformgesetze 1883 richteten zwar eine besondere Behördenorganisation zur Vollziehung der neuen Verwaltungsmaterie ein, die im Hinblick auf die zahlreichen zivilrechtlichen Bezüge der agrarischen Operationen auf Landes- und Reichsebene eine „eingreifende Verwaltungsjustiz“ vorsahen. Anders als bei der Gesetzgebung änderten die Reformgesetze aber nichts an der verfassungsmäßig vorgesehenen Allgemeinzuständigkeit der Reichsbehörden. (Art 2 StGG über die Regierungs- und Vollzugsgewalt, RGBl 1867/145) Daher waren auch die Agrarbehörden in den Ländern („Localcommissäre“ und „Landescommissionen“) Reichsbehörden, die auch organisatorisch mit den Behörden der „politischen Verwaltung“ in den Ländern verknüpft waren. Auch die zuvor erwähnte Sonderverwaltung der Gemeinden für Agrargemeinschaften nach den Ausführungsgesetzen der Länder galt als Reichsverwaltung unter der Aufsicht der Agrarbehörden, wenn die Agrargemeinschaft reguliert wurde.
f) Landeskompetenzen der Vollziehung
Trotz der umfassenden Zuständigkeiten der Reichsbehörden im Bereich der Vollziehung blieben auch nach den Reformgesetzen 1883 und ihrer Ausführung durch die Landesgesetzgebung einige Bereiche der Verwaltung von Agrargemeinschaften in Landesvollziehung. Dazu gehörte vor allem der große Bereich der Gemeindeverwaltung der Agrargemeinschaften, der auch hoheitliche Befugnisse vorsah. (§ 63 der Gemeindeordnung; Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, Zweiter Band (1953) 108 f.) Die Ausführungsgesetze der Länder hielten – zweifellos mit Zustimmung der Zentralverwaltung des Reiches – diesen Rechtszustand auch nach 1883 aufrecht, weil sie die Gemeindeverwaltung und die Zufriedenheit der Agrargemeinschaften mit dem Gemeinderegime nicht stören wollten. Dennoch hat die Bodenreformgesetzgebung auch den bisherigen Rechtszustand der Gemeindeverwaltung von Agrargemeinschaften verändert, weil diese nach der neuen Rechtslage jedenfalls Gegenstand agrarischer Operationen (Teilung und Regulierung, Ergänzung der Verwaltungsorganisation) werden konnten. (Siehe dazu das Beispiel der Regulierung des „Schwendauer Waldes“ bei Kühne/Oberhofer, aaO 264) Die Gemeindeaufsicht verblieb nur für nichtregulierte Agrargemeinschaften der autonomen Landesverwaltung (§ 23 der Landesordnungen), während die regulierten Agrargemeinschaften hinsichtlich der Regulierungsakte der Agrarbehörde unterstanden. Hinsichtlich dieser – regulierten – Agrargemeinschaften gab es also eine doppelte Gemeindeaufsicht, weil ja die Gemeindeverwaltung weiter bestehen blieb. Weitere Bereiche der „autonomen Landesverwaltung“ waren die Förderung der Land- und Forstwirtschaft („Landeskultur“) und die Verwaltung der aus Landesmittel dotierten Fonds und Anstalten, die diese Aufgaben besorgten.
4. Das Inkrafttreten der Bundesverfassung
a) Die Suspendierung der Kompetenzverteilung bis 1925
aa) Die verfassungsrechtlichen Grundsätze
Die Bundesverfassung 1920, „womit die Republik Österreich als Bundesstaat eingerichtet wird“, trat am 10. November 1920 in Kraft. Das war der Tag, für den der neugewählte Nationalrat einberufen wurde; vgl dazu die Kundmachung der Staatskanzlei, BGBl 1920/3, über das Inkrafttreten des B-VG. Gleichzeitig ordnete aber § 42 des gleichzeitig in Kraft tretenden Verfassungs-Übergangsgesetzes an, dass die Kompetenzverteilung der Art 10-15 B-VG vorläufig nicht in Kraft treten und statt dessen die Kompetenzverteilung der Monarchie – die ja schon in die republikanische Rechtsordnung übergeleitet wurde – weiter gelten sollte (Durch § 16 des Beschlusses über die grundlegenden Einrichtungen der Staatsgewalt vom 30. Oktober 1918, StGBl Nr 1). Dadurch wurden alle Kompetenzbestimmungen für die neue bundesstaatliche Verfassung „vorläufig“ in Kraft gesetzt. Das hatte zur Folge, dass die Vollziehung der Landesgesetze, die bisher dem Staat zukam, nunmehr „vorläufig“ dem Bund zustehen sollte und die Behörden der Reichsverwaltung in den Ländern „vorläufig“ zu Bundesbehörden wurden. (§§ 8 Abs 2 und 42 Abs 2 lit d ÜG 1920) Die vom ÜG 1920 (§ 42 Abs 2 lit c) vorgesehene Kompromiss-Lösung, dass die Vollziehung von Landesgesetzen in Landeszuständigkeiten als „mittelbare Bundesverwaltung“ (Art 102 B-VG) zu führen sei, setzte sich in der Praxis nicht durch, weil die Länder hier die Landesregierung als oberste Instanz einsetzten. (Als Landessache in der Vollziehung sollten aber nunmehr alle bisherigen Kompetenzen der „autonomen Landesverwaltung“ weiter gelten. (Kelsen/Fröhlich/Merkl, Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920, Kommentar, 1922, 323).
bb) Die Überleitung des Bodenreform- und Gemeinderechts
Wendet man diese verfassungsrechtlichen Grundsätze auf die Überleitung der Rechtsvorschriften des Bodenreform- und Gemeinderechts und ihre „vorläufige“ Einordnung in die bundesstaatliche Kompetenzverteilung an, so ergibt sich folgendes Bild: Die einfachgesetzlichen Vorschriften der Reichsrahmengesetze 1883 und ihrer landesgesetzlichen Ausführungsgesetzte werden als „Staats“- und „Landesgesetze“ schon in die republikanische Rechtsordnung 1918-1920 rezipiert. Ob die Republik in der Zeit zwischen 1918 und 1920 theoretisch als Einheitsstaat oder als Bundesstaat anzusprechen war, ist theoretisch umstritten, spielt aber praktisch keine Rolle, weil die Länder eigene Gesetzgebung und Verwaltung ausübten und diese von der Zentralgewalt anerkannt wurde. (Vgl dazu die Hinweise bei Pernthaler, Die Staatsgründungsakte der Länder (1979) 26 ff und 51 ff) Mit dem Inkrafttreten der Bundesverfassung wurden diese Rechtsvorschriften zu Bundes- und Landesgesetzen, ohne dass sich an ihrem normativen Inhalt etwas änderte; daher blieben die neuen Bundesvorschriften „Rahmenvorschriften“ im bisherigen Sinn und wurden nicht zu „Grundsatzgesetzen“ im Sinne des Art 12 B-VG. Die Vollziehung blieb „vorläufig“ Bundessache auch in den Ländern und zwar auch bei den Ausführungsgesetzen der Länder, weil es sich dabei nicht um Angelegenheiten der damaligen „autonomen Verwaltung“ der Länder handelte. Ebenso blieb die oben dargestellte Sonderkompetenz der Gemeindeverwaltung – unter Aufsicht der Agrarbehörden – in den Angelegenheiten der Verwaltung des Gemeindegutes im bisherigen Umfang aufrecht, weil sich am Rechtszustand der Ausführungsgesetzgebung – selbst im späten Vorarlberger Gesetz LGBl 1921/115 – diesbezüglich nichts änderte.
Auch die Reichs- und Landesgesetze auf dem Gebiet des Gemeinderechts aus der Monarchie wurden nach den zuvor genannten Prinzipien aus der Monarchie in die republikanische Rechtsordnung rezipiert und in Bundes- und Landesgesetze transformiert, ohne dass sich an ihrer normativen Qualität als Grundsatz- und Ausführungsvorschriften etwas änderte. (Reichsgemeindegesetz 1862/18 und Gemeindeordnungen der Länder 1863-1866) Die Vollziehung des Gemeinderechts wurde allerdings Landessache, weil diese Angelegenheit in der Monarchie zum Bereich der autonomen Verwaltung der Länder gehörte.
cc) Die Neuorganisation der Agrarbehörden
Schon vor dem Inkrafttreten der Bundesverfassung wurde die Organisation der Agrarbehörden neu geordnet. (Durch das Gesetz StGBl 1920/195; vgl dazu Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, Erster Band (1954) 162) An die Stelle der „beeideten Lokalkommissäre“ traten „Agrarbezirksbehörden“, in den Ländern wurden als Senate „Agrarlandesbehörden“ und beim Bund der Senat „Agraroberbehörde“ eingerichtet. Alle diese Behörden übten „vorläufig“ Bundesverwaltung aus, sodass die – wegen der Kompetenzverteilung notwendige – Sonderbestimmung des Art 12 Abs 2 B-VG nicht zur Anwendung kommen musste. Auch die komplexe Gemeindeaufsicht über die regulierten Agrargemeinschaften, die nach der Gemeindeordnung verwaltet wurden, blieb als komplexe Bundes- und Landesaufsicht im bisherigen Umfang aufrecht.
b) Das Inkrafttreten der Kompetenzverteilung des B-VG
Die erste Bundes-Verfassungsnovelle, BGBl 1925/268, hob die Blockade der Kompetenzverteilung und die „vorläufige Bundesvollziehung“ auf Landesebene auf und setzte die mehrfach erweiterten Kompetenztatbestände des Bundes sowie die Allgemeinzuständigkeit der Länder (Art 15 Abs 1 B-VG) mit 1.10.1925 in Kraft. Dieses Datum ist für die Auslegung der Kompetenztatbestände nach der sog „Versteinerungstheorie“ wichtig, weil es für den Inhalt der betreffenden Tatbestände grundsätzlich auf die Rechtslage zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des jeweiligen Kompetenzartikels ankommt. (Schäffer, Verfassungsinterpretation in Österreich (1971) 99 ff; Funk, Das System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung (1980) 69 ff; Mayer, Entwicklungstendenzen in der Rechtsprechung des VfGH, ÖJZ 1980, 337 f; Pernthaler, Kompetenzverteilung in der Krise (1989) 79 ff; VfGH-Erk Slg 4349/1963 und Folgejudikatur)
Gleichzeitig mit dem Inkrafttreten der – nachhaltig zentralisierten – Kompetenzverteilung wurde auch die Organisation der Landesverwaltung reformiert: An die Stelle der bis dahin noch bestehenden „Doppelgeleisigkeit der Verwaltung in den Ländern“ wurde eine einheitliche Behördenorganisation auf Landesebene – das Amt der Landesregierung – geschaffen, dem auch besondere Verwaltungszweige und Sonderbehörden des Landes wie die Landes-Agrarbehörden organisatorisch angegliedert wurden. (ÜG 1920 idF BGBl 1925/368, § 8 Abs 1 und 5; BVG BGBl 1925/289 betreffend Grundsätze für die Einrichtung und Geschäftsführung der Ämter der Landesregierung)
c) Teilung, Regulierung und Verwaltung von Gemeindegut als Bodenreform
Nach Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG ist die „Bodenreform, insbesondere agrarische Operationen und Wiederbesiedelung“ Bundessache hinsichtlich der Gesetzgebung über die Grundsätze und Landessache in der Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung. Was unter diesen Kompetenzbegriffen im Einzelnen zu verstehen ist, muss nach der im vorigen Punkt angeführten Auslegungsregel der „Versteinerungstheorie“ danach ermittelt werden, wie die Rechtsordnung diese Begriffe am 1.10.1925 – dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Kompetenztatbestandes – verstanden hat. Maßgebend ist daher die rechtliche Begriffsbildung in der einfachgesetzlichen Rechtslage zu diesem Zeitpunkt.
Hinsichtlich des Begriffs der „agrarischen Operationen“ (dieser Begriff steht hier im Vordergrund – auf den umfassenderen Begriff der „Bodenreform“ soll unter Pkt d) eingegangen werden) – ist nach Lehre und Rechtsprechung auf die drei „Reichsrahmengesetze“ von 1883, RGBl Nr 92 bis 94, abzustellen: Als agrarische Operationen werden vom Verfassungsgerichtshof stets „nur die in den drei sogenannten ‚Reichsrahmengesetzen‘ vom 7. Juni 1883, RGBl 92 bis 94, geregelten Aktionen der Zusammenlegung, der Bereinigung des Waldlandes von fremden Enklaven und der Teilung und Regulierung von Agrargemeinschaften verstanden“. (Vgl VfSlg 1390/1931; Zessner-Spitzenberg, Bodenreform im Sinne der Bundesverfassung, ÖVBl 1931, 93 f; Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme des Agrarrechtes, JBl 1968, 287; Lang, Tiroler Agrarrecht I (1989) 14; Gatterbauer/Kaiser/Welan, Aspekte des österreichischen Flurverfassungsrechts (1972) 39; Morscher, ZfV 1982, 6)
Die Prüfung der Frage, ob es sich bei der Teilung und Regulierung von Gemeindegut um agrarische Operationen im Sinne des Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG handelt, ist anhand des – zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Kompetenzbestimmungen (1.10.1925) geltenden – Gesetzes vom 7. Juni 1883, RGBl 94, betreffend die Teilung gemeinschaftlicher Grundstücke und die Regulierung der hierauf bezüglichen gemeinschaftlichen Benützungs- und Verwaltungsrechte und der zu diesem „Reichsrahmengesetz“ erlassenen Landes-Ausführungsgesetze von 1884 (Mähren) – 1921 (Vorarlberg) vorzunehmen. Nach seinem § 1 bezieht sich dieses Gesetz auf Grundstücke, bezüglich derer entweder „a) zwischen gewesenen Obrigkeiten und Gemeinden oder ehemaligen Unterthanen, sowie zwischen zwei oder mehreren Gemeinden gemeinschaftliche Besitz- und Benützungsrechte bestehen, oder b) welche von allen oder von gewissen Mitgliedern einer Gemeinde, einer oder mehrerer Gemeindeabtheilungen, Nachbarschaften oder ähnlicher agrarischer Gemeinschaften (Klassen der Bauern, Bestifteten, Singularisten udgl) kraft ihrer persönlichen oder mit einem Besitze verbunden Mitgliedschaft, oder von den Mitberechtigten an den in einzelnen Ländern bestehenden Wechsel- oder Wandelgründen gemeinschaftlich oder wechselweise benützt werden.“
Dieser seinerzeitigen Formulierung entsprechen heute § 15 Abs 1 lit a und b Flurverfassungs-Grundsatzgesetz, BGBl 1951/103 idgF und die korrespondierenden Bestimmungen der Flurverfassungs-Landesgesetze. (ZB § 33 Abs 1 und 2 Tiroler Flurverfassungslandesgesetz 1996, LGBl 74 idF 2009/7; § 31 Abs 1 lit a und b Vbg Flurverfassungsgesetz, LGBl 1979/2 idgF) Schon nach dem Wortlaut des § 1 lit b des zitierten Gesetzes aus 1883 fällt auch das sog Gemeindegut ganz offenkundig unter diese Bestimmung. Die Regelungen betreffend die Teilung und Regulierung der gemeinschaftlichen Grundstücke, deren genauere Ausführung gemäß § 2 der Landesgesetzgebung vorbehalten blieb, galten daher auch für das Gemeindegut.
Die Einziehung des Gemeindegutes in die Regelungen über die Teilung und Regulierung gemeinschaftlicher Grundstücke war auch die erklärte Absicht des historischen Gesetzebers. So heißt es in den „Erläuternden Bemerkungen zu den auf Grund Allerhöchster Entschließung vom 12. Februar 1880 eingebrachten Gesetzesentwürfen hinsichtlich des Gesetzesentwurfes betreffend die grundsätzlichen Bestimmungen über die Theilung gemeinschaftlicher Grundstücke und die Regulierung der bezüglichen Benützungs- und Verwaltungsverhältnisse“: „Die Bestimmungen des § 1 Z 2 (in der Endfassung lit b) des Entwurfes haben die Grundstücke zum Gegenstande, welche als Gemeindegut oder als Gemeingut jener Körperschaften oder Klassen benützt werden, die sich als Überreste der alten Agrargemeinde innerhalb der modernen politischen Gemeinde erhalten haben“. (43 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Herrenhauses, IX. Session)
Auch im „Bericht des Commassationsausschusses über die von dem hohen Herrenhause am 7. und 17. November 1881 in dritter Lesung gefaßten Beschlüsse auf Erlassung von Gesetzen: a) betreffend die Zusammenlegung landwirtschaftlicher Grundstücke; b) betreffend die Bereinigung des Waldlandes von fremden Enclaven und die Arrondirung der Waldgrenzen; c) betreffend die Theilung gemeinschaftlicher Grundstücke und die Regulirung der hierauf bezüglichen gemeinschaftlichen Benützungs- und Verwaltungsrechte“ wird bezüglich des letztgenannten Gesetzesentwurfes angeführt: „Die im § 1 sub b bezeichneten Grundstücke aber sind solche, welche – abgesehen von Dalmatien, woselbst durch die historischen Ereignisse und namentlich durch den Einfluß der türkischen und venetianischen Herrschaft sich ganz besondere Verhältnisse herausgebildet haben – in allen österreichischen Ländern sich als Überreste der alten Agrargemeinde innerhalb der modernen politischen Gemeinde bald unter der Bezeichnung ‚Gemeindegut‘, bald unter der Bezeichnung ‚Gemeingut‘ erhalten haben, und bei welchen die mannigfaltigsten Eigentums- und Nutzungsverhältnisse sich vorfinden“. (528 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Abgeordnetenhauses, IX. Session, 12)
In gleicher Weise lassen sich die Debattenbeiträge der verschiedenen Abgeordneten in der 268. Sitzung der IX. Session des Abgeordnetenhauses als Beleg anführen. Bezeichnenderweise ging es in der Debatte vorwiegend um die Frage der Einbeziehung des Gemeindegutes. Dieses Thema nahm die meiste Zeit der Sitzung in Anspruch. Manche Abgeordneten sahen in dem betreffenden Gesetz einen massiven Eingriff in die Autonomie der Gemeinden und die Gesetzgebungskompetenzen der Länder, wobei sie darauf hinwiesen, dass die Gemeindeordnungen der Länder bereits Regelungen über das Gemeindegut enthielten. So sagte beispielsweise der Abgeordnete v Grocholski: „Der § 1 bestimmt, welche Grundstücke den Gegenstand des Gesetzes zu bilden haben. Unter diesen Gründen sind aber unstreitig jene Gründe gemeint, welche heutzutage Eigenthum der Gemeinde sind und welche den Namen ‚Gemeindegut‘ haben – ich weiß nicht, ob ich richtig verdolmetsche, im Polnischen heißt es ‚dobro gminne‘ – also ‚Gemeindegut‘. Das sind jene Gründe, welche das Eigenthum entweder der ganzen Gemeinde oder eines Theiles der Gemeinde bilden, nachdem ja die politische Gemeinde aus Ansässigkeiten bestehen kann, welche besonderes Eigenthum haben und wo die einzelnen Mitglieder dieser Gemeinde, beziehungsweise dieses Theiles der Gemeinde das Benützungsrecht auf diese Gründe haben. Diese Gründe fallen unbestreitbar nach dem Wortlaute des § 1 unter dieses Gesetz. Nun, meine Herren, die Verwaltung dieser Gründe, die Benützung, die Theilung dieser Gründe ist aber, wenn ich nicht irre, bereits in allen durch Landesgesetze gegebenen Gemeindeordnungen normirt, besonders in Galizien. Ich kann die Paragraphe citiren, durch die sie normiert ist“. (Vgl insbesondere die Beiträge der Abgeordneten v Grocholski und Kopp sowie des Regierungsvertreters v Rinaldini, Stenographische Protokolle des Abgeordnetenhauses des österreichischen Reichsrathes, IX. Session, 268. Sitzung, 9214 ff; Stenographische Protokolle des Abgeordnetenhauses des österreichischen Reichsrathes, IX. Session, 9219)
Trotz dieser und ähnlicher Einwände wurde das Gesetz beschlossen, nicht zuletzt deshalb, weil die diesbezüglichen Bestimmungen der Gemeindeordnungen für unzulänglich gehalten wurden.
Der Regierungsvertreter Ministerialrat v Rinaldini führte dazu aus: „Der Grund, warum überhaupt dieses Gesetz auch diese Grundstücke, nebst den sogenannten Klassenvermögen, also auch das Gemeindegut einbezogen hat, ist einfach der, weil nach den Erfahrungen, welche in einer Reihe von Ländern gemacht worden sind, die sehr vagen Bestimmungen der Gemeindeordnung, welche ja bloß auf die unangefochtene Uebung hinweisen und eventuell, wo eine solche unangefochtene Uebung nicht besteht, Gemeinderathsbeschlüsse als normirend bezeichnen, nicht hinreichend sind. Schon die einfache Vorfrage, ob ein solches Grundstück ein Grundstück der Gemeinden oder ein Grundstück einer Klasse von Gemeindeangehörigen sein wird, ist ja eine ungemein schwierig zu lösende Frage, und zwar eine Frage, die nicht bloß merital schwierig zu lösen ist, sondern schon dann Schwierigkeiten bietet, wenn man einfach um die Comeptenz frägt, wenn man sicheren Aufschluß haben will, wer eigentlich competent sei, in dieser Frage zu entscheiden? Diese Unzulänglichkeit der bestehenden Normen der Gemeindeordnung und auch insbesondere, was das Gemeinschaftsvermögen betrifft, die vollständige Unzulänglichkeit der Normen des 16. Hauptstückes des bügerlichen Gesetzbuches über die Gemeinschaft des Eigenthums haben geradezu dazu gedrängt, eine solche Vorlage zu entwerfen“. (Stenographische Protokolle des Abgeordnetenhauses des österreichischen Reichsrathes, IX. Session, S 9221; vgl auch den Debattenbeitrag des Abgeordneten Granitsch, 9230 ff)
Nach der Erlassung des Reichsrahmengesetzes, RGBl 1883/94 durfte der Landesgesetzgeber die Fragen der Teilung und Regulierung des Gemeindegutes nur mehr „nach Maßgabe dieses Gesetzes“ (§ 2 leg cit) regeln, dh als Ausführungsgesetzgeber. Die Reichsgesetzgebung nahm die Zuständigkeit zur Rahmengesetzgebung auf diesem Gebiet mit diesem Gesetz aus 1883 einfach für sich in Anspruch. Die Teilung und Regulierung gemeinschaftlicher Grundstücke war damit auch hinsichtlich des Gemeindegutes eine „agrarische Operation“ im Zuständigkeitsbereich der Reichsrahmengesetzgebung. (Vgl dazu die Kritik von Weyr, Rahmengesetze. Studie aus dem österreichischen Verfassungsrechte, Leipzig/Wien 1913, 60 ff; Gatterbauer/Kaiser/Welan, aaO 48)
Für die kompetenzrechtliche Zuordnung des Gemeindegutes, wie sie in dieser Untersuchung vorzunehmen ist, ist die damalige Zuständigkeit des Reichsgesetzgebers – und damit auch die Frage, ob dieses Reichsgesetz überhaupt verfassungsgemäß war – unmaßgeblich (Vgl §§ 11 und 12 des Gesetzes, wodurch das Grundgesetz über die Reichsvertretung vom 26. Februar 1861 abgeändert wird, RGBl 1867/141). Wesentlich ist im vorliegenden Zusammenhang nur, dass unter dem Kompetenzbegriff „agrarische Operationen“ im Sinne des Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG nach der Versteinerungstheorie auch die Teilung und Regulierung von Gemeindegut zu verstehen ist. Bestätigt wird dieses Ergebnis auch dadurch, dass sämtliche Landes-Ausführungsgesetze zum Reichsrahmengesetz von 1884 bis zum Jahre 1921 agrargemeinschaftliche Grundstücke des Gemeindegutes ausdrücklich der Teilung und Regulierung unterwarfen, wobei sie für die Regulierung allerdings eine Allgemeinzuständigkeit der Gemeinde festlegten. (Gesetz für die Markgrafschaft Mähren vom 13.2.1884, LGBl 31/1884 (Mähr-TRLG); Gesetz für das Herzogtum Kärnten vom 5.6.1885, LGBl 23/1885 (K-TRLG); Gesetz für das Erzherzogtum Österreich unter der Enns vom 3.6.1886, LGBl 39/1886 (NÖ-TRLG 1886); Gesetz für das Herzogtum Krain vom 26.10.1887, LGBl 2/1888 (Krain-TRLG), Gesetz für das Herzogtum Schlesien vom 28.12.1887, LGBl 13/1888 (Schles-TRLG); Gesetz für das Herzogtum Salzburg vom 11.10.1892, LGBl 32/1892 (Slbg-TRLG); Gesetz für das Herzogtum Steiermark vom 26. Mai 1909LGBl 44/1909 (St-TRLG 1909); Gesetz für die gefürstete Grafschaft vom 19. Juni 1909 LGBl 61/1909 (T-TRLG 1909); Gesetz für das Erzherzogtum Österreich ob der Enns vom 28. Juni 1909 LGBl 36/1909 (OÖ-TRLG 1909) und das Gesetz für das Land Vorarlberg vom 11. Juli 1921 LGBl 1921/115 (V-TRLG 1921)
Regelungen betreffend die Teilung und Regulierung von Gemeindegut sind daher in der Grundsatzgesetzgebung Bundessache und in der Ausführungsgesetzgebung Landessache. Da sich der Reichsgesetzgeber 1883 die Rahmengesetzgebung auf diesem Gebiete arrogiert hatte (Weyr, Rahmengesetze (1913) 60 ff; Pernthaler, Kompetenzverteilung in der Krise (1989) 31), hat das B-VG für die noch vor seinem Inkrafttreten in die republikanische Rechtsordnung übernommene Bodenreformgesetzgebung eine eigene Bundeskompetenz (Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG) und eine besondere Verfassungsgrundlage für die gleichfalls übernommene traditionelle Organisationsform der Agrarbehörden geschaffen. (Vgl die Neuordnung der Organisation der Agrarbehörden durch das Gesetz StGBl 1920/195; Art 12 Abs 2 B-VG) Auf die am 1.10.1925 in Kraft getretene – Kompetenz des Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG hat sich nicht nur die Regierungsvorlage des FlV-GG 1931 berufen (78 der Beilagen Nationalrat IV. GP., 9) sondern auch die Landesausführungsgesetze – bis zum Tiroler FlV-LG LGBl 2009/7 – bei der Regelung des Gemeindegutes in agrargemeinschaftlicher Nutzung gestützt. (Bericht und Antrag des Ausschusses für Rechts-, Gemeinde- und Raumordnungsangelegenheiten zur Regierungsvorlage der TFLG-Novelle, Zl 574/09 der Beilagen zu den Sten Prot des LT XV. GP)
d) Ablösung von Gemeindegut-Nutzungsrechten als Bodenreform
Unter der Ablösung von Nutzungsrechten am Gemeindegut sind Entschädigungen für die (zwangsweise) Aufhebung dieser Nutzungsrechte zu verstehen. Bei „echtem Gemeindegut“ – bei dem die agrargemeinschaftlichen Grundstücke im Eigentum der Gemeinde stehen – wird die Ablösung in der Gemeindeordnung geregelt. (Vgl § 73 Tiroler Gemeindeordnung, LGBl 2001/36 „Aufhebung von Nutzungsrechten“) Für das „atypische Gemeindegut“ – das im Eigentum der Agrargemeinschaft steht – sieht das TFlG idF der Novelle LGBl 2009/7 eine analog formulierte Enteignungsbestimmung des agrargemeinschaftlichen Grundstückes zugunsten der Gemeinde vor. (§ 40 Abs 3 TFlG; zu den verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese Bestimmung vgl Pernthaler, Verfassungsrechtliche Probleme der TFlG-Novelle 2010, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber (Hg), Die Agrargemeinschaften in Westösterreich (2012) 435 ff) Schiff sieht in der Ablösung – wie bei der Teilung gemeinschaftlicher Grundstücke – eine Form der Beseitigung der agrarischen Gemeinschaft (des Gemeindegutes). „Die Ablösung kann dort, wo die gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Nutzungen solche Realitäten betreffen, die im Eigentum einer oder mehrerer Gemeinden stehen, an die Stelle der bloßen Teilung treten. Mit der Aufhebung der Nutzungsrechte gegen Entschädigung verwandelt sich das Gemeindegut in Gemeindevermögen.“ (Vgl Schiff, Agrarpolitik seit der Grundentlastung, Bd I, 1898, 234)
„Die Ablösung ermöglicht die Aufhebung der Gemeinschaft auch dort, wo die Teilung des Gemeindegutes aus ökonomischen Gründen nicht angebracht wäre. Dort, wo die Naturalnutzungen für die Wirtschaft der Berechtigten nicht (mehr) notwendig sind, wird deren Ablösung in Geld leicht möglich sein“. Das Reichsrahmengesetz von 1883, RGBl 94, regelte nur die Teilung und Regulierung von agrargemeinschaftlichen Grundstücken (Gemeindegut); Bestimmunen über die Ablöse von Gemeindegut-Nutzungsrechten finden sich in diesem Gesetz keine. (Vgl Schiff, Agrarpolitik, 244 und 257, der darin einen bedeutenden Mangel dieses Gesetzes erblickte)
Da aber nicht die im Versteinerungszeitpunkt vorhandenen konkreten Regelungen versteinert werden, „sondern der im Versteinerungszeitpunkt durch die jeweils geltende Rechtslage vorgezeichnete institutionelle Rahmen“, sind auch Neuregelungen zulässig, „sofern sie nur nach ihrem Inhalt systematisch dem Kompetenzgrund angehören“. So hat etwa der Verfassungsgerichtshof die Regelung des § 10 Abs 1 Sbg Einforstungsrechtegesetz, LGBl 1986/74 über die Umrechnung von seinerzeitigen Kreuzer-Beträgen in heutige Währung nicht dem Kompetenztatbestand „Geldwesen“ (Art 10 Abs 1 Z 5 B-VG), sondern – weil sie im Zusammenhang mit Einforstungsrechten steht – dem Kompetenztatbestand „Bodenreform“ (Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG) zugeordnet. (VfSlg 11.856/1988) Es ist also nicht ausgeschlossen, dass auch die Ablöse von Gemeindegut-Nutzungsrechten eine Angelegenheit der Bodenreform im Sinne des Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG darstellt. Bei der Ermittlung des „Systems“, das durch die im Versteinerungszeitpunkt bestehenden Einzelregelungen konstituiert wird, ist auf das Typische der Bodenreform abzustellen; dabei kommt auch dem Regelungszweck eine wesentliche Rolle zu.
Nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes sind die „agrarischen Operationen und die Wiederbesiedelung“ für die Bodenreform typisch. Andere Aktionen sind nur dann als solche der Bodenreform anzusehen, „wenn sie den beiden beispielsweise angeführten Aktionen artähnlich sind, das heißt, die diese Aktionen typischerweise kennzeichnenden Merkmale aufweisen“. Die typischen Merkmale dieser Aktionen wiederum „können nur nach dem Gegenstand, nach den Motiven und nach den Mitteln der Reform verläßlich festgestellt werden. “ Gegenstand der Bodenreform sind nach Meinung des Verfassungsgerichtshofes Bodenbesitz‑, Benützungs- oder Bewirtschaftungsverhältnisse bestimmter Art, wobei entweder eine Neuordnung der Eigentumsverhältnisse (Wiederbesiedelung, Bereinigung des Waldlandes, Zusammenlegung, Gemeinschaftsteilung) oder auch nur eine Abgrenzung von Benützungs- oder Verwaltungsrechten bestimmter Art (Gemeinschaftsregulierungen) stattfindet. Das Motiv für die Einleitung solcher Aktionen sieht der Verfassungsgerichtshof darin, dass gewisse, in einem bestimmten Zeitpunkt gegebene Bodenbesitz-, Benützungs- oder Bewirtschaftungsverhältnisse im Hinblick auf die Änderung der sozial- oder wirtschaftspolitischen Anschauungen oder Verhältnisse nicht mehr gerechtfertigt oder nicht mehr zweckmäßig erscheinen.
Das Mittel der Bodenreform bestehe in der planmäßigen Neuordnung oder Regulierung. Dem Beschauer solle sich nach Durchführung der Neuordnung oder Regulierung ein verändertes und in seinem Bestand gesichertes Bild in den der Reform unterzogenen Beziehungen darbieten. Es müsse sich dabei nicht unbedingt um umfassende Maßnahmen und auch nicht um Zwangsmaßnahmen handeln. Aktionen, die diese drei, die Maßnahmen der Wiederbesiedelung und der agrarischen Operationen kennzeichnenden Merkmale aufweisen, sind – wie aus der beispielgebenden Aufzählung dieser Aktionen in Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG gefolgert wird – als Maßnahmen der Bodenreform anzusehen. (Zur Abgrenzung des Kompetenztatbestandes „Bodenreform“ von sonstiger landwirtschaftlicher Wirtschaftsplanung und -lenkung siehe auch: Pernthaler, Raumordnung und Verfassung, Bd 1 (1975) 96 f)
Es sind somit nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes unter Maßnahmen der Bodenreform alle jene – nicht unter Art 10 B-VG fallenden – Aktionen auf dem Gebiet der Landeskultur zu verstehen, welche die gegebenen Bodenbesitz-, Benützungs- oder Bewirtschaftungsverhältnisse den geänderten sozialen oder wirtschaftlichen Anschauungen oder Bedürfnissen entsprechend einer planmäßigen Neuordnung oder Regulierung unterziehen wollen. (Vgl VfSlg 1390/1931; wiederholt bestätigt, zB durch VfSlg 2452/1952, 3649/1959, 4027/1961, 6508/1971, 7974/1977, 9336/1982; Zessner-Spitzenberg, ÖVBl 1931, 89 ff; Melichar, JBl 1968, 286 f; Gatterbauer/Kaiser/Welan, aaO 37 ff; Schwamberger, JBl 1985, 281; Lang, Tiroler Agrarrecht I (1989) 13 f; Eichler, Dimensionen des Agrarrechts (1987) 142 f; Kühne, Agrarstruktur-Raumordnung (1975) 19 und 30 f; derselbe, Das Bodenrecht, die wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedeutung des Bodens (1970) 113 f)
Regelungen über die Ablöse von Gemeindegut-Nutzungsrechten entsprechen offenkundig diesen, vom Verfassungsgerichtshof aufgestellten, Kriterien des Kompetenzbegriffes „Bodenreform“. Gleich den agrarischen Operationen haben sie die Bodenbesitz-, Benützungs- oder Bewirtschaftungsverhältnisse zum Gegenstand. Das „Motiv“ (der Regelungszweck) liegt darin, dass die überkommenen Bodenbesitz-, Benützungs- oder Wirtschaftsverhältnisse angesichts geänderter sozial- und wirtschaftspolitischer Anschauungen oder Bedürfnisse den neuen Verhältnissen entsprechend geordnet werden sollen. Neben der „Verbesserung der Agrarstruktur“ – die eindeutig der Bodenreform zuzuordnen ist – soll die Aufhebung von Nutzungsrechten auch nichtagrarischen Zielsetzungen wie infrastrukturellen Vorhaben, Anlagen im öffentlichen Interesse oder Zielen der örtlichen Raumordnung dienen.
Auch diese nichtagrarischen Zielsetzungen sind aber „Bodenreform“ im oben angeführten kompetenzrechtlichen Sinn, weil dadurch das Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung aufgehoben wird und die betreffenden Grundstücke anderer Verwendung zugeführt werden.
Die Ablöse von Gemeindegut-Nutzungsrechten ist daher als eine planmäßige Neuordnung der gegebenen Bodenbesitz-, Benützungs- oder Bewirtschaftungsverhältnisse im Sinne der oben angeführten Verfassungsrechtsprechung anzusehen, sodass auch das dritte Merkmal erfüllt ist. Sie führt ebenso wie die Teilung des Gemeindegutes zu klaren, neuen Bodenbesitzverhältnissen: Aus „Gemeindegut“ wird „Gemeindevermögen“. Es geht hier also wie bei der Teilung des Gemeindegutes letztlich um die Beseitigung des Gemeindegutes, verbunden mit einer Neuordnung der Bodenbenützungsverhältnisse. (Vgl Schiff, Agrarpolitik, aaO 134 und 244) Diese Konsequenz der Aufhebung agrargemeinschaftlicher Nutzungsrechte des Gemeindegutes übersieht das Erkenntnis des VwGH Slg Nr 3560 (A)/1954, das – ohne nähere kompetenzrechtliche Untersuchung – die (richtiger Weise) als Enteignungsbestimmung der Gemeindeordnung qualifizierte Maßnahme in keinem Zusammenhang „mit dem Rechtsgebiet der Bodenreform (Art 12 Abs 1 Z 3 BVG)“ sieht. Selbst wenn es im FlGG des Bundes oder in den Landesausführungsgesetzen keine vergleichbaren Regelungen gäbe, ändert dies nichts an der kompetenzrechtlichen Einordnung der angeführten Enteignungsbestimmungen der Gemeindeordnungen als „Bodenreform“. (Vgl allerdings die Bestimmungen des § 40 Abs 3 und 5 des TFLG idF LGBl 2009/7, die gleichfalls das „Erlöschen“ von agrargemeinschaftlichen Nutzungsrechten im öffentlichen Interesse vorsehen)
Hinzu kommt, dass die Ablösung von Wald- und Weidenutzungsrechten – als Mittel „zur Liquidierung der Bindungen der alten gesprengten Agrarverfassung“ und damit der planmäßigen Neuordnung – dem Bodenreformrecht im Versteinerungszeitpunkt nicht fremd war. Das Motiv für diese Regelungen bestand ua in der „Entlastung des dienenden Gutes von als überholt empfundenen wirtschaftlichen Fesseln“. (Zessner-Spitzenberg, ÖVBl 1931, 123; Vgl das kaiserliche Patent vom 5. Juli 1853, RGBl 130; dazu Lang, Teilwaldrechte in Tirol (1978) 55 ff; Junk, Die Wald- und Weidenutzungsrechte im geschichtlichen Ablauf, in: 100 Jahre Agrarische Operationen in Österreich. Der Förderungsdienst 1/1983, 26 ff)
Vorschriften über die Ablöse von Gemeindegut-Nutzungsrechten sind also nach Inhalt und Zweck den Regelungen über die Teilung und Regulierung von gemeinschaftlichen Grundstücken (Gemeindegut) ähnlich; sie bleiben daher innerhalb des durch die historische Rechtslage vorgezeichneten institutionellen Rahmens. Da sie dieses System nicht sprengen, sondern nur als eine intrasystematische Fortentwicklung der am 1. 10. 1925 in Kraft stehenden Regelungen über „agrarische Operationen“ anzusehen sind, fallen sie ebenfalls unter den Kompetenztatbestand „Bodenreform“ des Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG.
Die angeführten Regelungen der Gemeindeordnung und der TFLG-Novelle 2010 über die „Aufhebung von Nutzungsrechten“ am Gemeindegut sind daher kompetenzrechtlich als „Ausführungsgesetze“ zur Bodenreform im Sinne des Art 12 Abs 1 Z 3 in Verbindung mit Art 15 Abs 6 B-VG anzusprechen, weil das Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1951, BGBl 103 idgF, diesbezüglich keine Regelung enthält. Von Bedeutung ist diese kompetenzrechtliche Zuordnung für die Vollziehung: Zwar handelt es sich um Landesverwaltung, ob aber der Ausschluss der Agrarbehörden von der Zuständigkeit wie die Gemeindeordnung anordnet (§ 73 Abs 3) verfassungsmäßig ist, scheint zweifelhaft, weil es sich diesbezüglich nicht um eine Angelegenheit des Art 15 Abs 1 B-VG („Gemeinderecht“ im Sinne des folgenden Punktes), sondern der „Bodenreform“ handelt und daher die Ausschlusswirkung des § 74 Gemeindeordnung anzuwenden ist. Im Besonderen ist dabei auch die Beschränkung des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde gemäß Art 118 Abs 4 letzter Satz B-VG zu beachten.
e) Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung als Kompetenz des Gemeinderechtsgesetzgebers
Bis zu den Reformgesetzen des 1883 was Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung in umfassender Weise in der Gemeindeordnung der Länder geregelt (§ 63) und galt als Vollzugsbereich der autonomen Landesverwaltung. Aus dieser umfassenden Landeskompetenz hat das TRRG eine sachlich klar begrenzte Verwaltungsmaterie herausgelöst, die einer besonderen Verwaltungsorganisation mit richterlichem Einschlag – den Agrarbehörden – vorbehalten sein sollte. Diese schwerpunktmäßig reformatorische Verwaltungsaufgabe, die später unter dem Begriff „agrarische Operationen“ (Bodenreform) zusammengefasst wurde, ist im TRGG unter dem Doppeltitel „Teilung und Regulierung der gemeinschaftlichen Benützungs- und Verwaltungsrechte an agrargemeinschaftlichen Grundstücken“ formuliert. Die Landes-Ausführungsgesetze zu diesem Rahmengesetz von 1884 – 1921 führten die neue behördliche Zuständigkeit bezüglich des Gemeindegutes nur sehr begrenzt aus – was dem damaligen Verständnis des „Reichsrahmengesetzes“ entsprach – und beließen den Gemeindeordnungen weitgehend die bisherigen Regelungen der Verwaltungsbefugnisse hinsichtlich des Gemeindegutes.
Erst mit dem Inkrafttreten des FlV-GG 1932 wurde die kompetenzrechtliche Problematik der neuen Bundeskompetenz „Bodenreform“ neben der weiter bestehenden Gemeinderechtskompetenz der Länder als kumulative Regelungszuständigkeiten beider Gebietskörperschaften in der Sachmaterie „Gemeindegut“ erkennbar. Diese Zuständigkeitskumulation ist seit dem Inkrafttreten der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung am 1.10.1925 nicht mehr historisch, sondern rechtssystematisch nach den in Betracht kommenden kompetenzrechtlichen „Gesichtspunkten“ zu differenzieren. Das bedeutet, dass die historischen Regelungsbefugnisse des Gemeindegesetzgebers in Angelegenheiten des Gemeindegutes nicht mehr in der sachlich umfassenden Allgemeinzuständigkeit weiter gelten, sondern im Einzelnen darauf hin zu prüfen sind, ob sie der neuen Bundeskompetenz „Bodenreform“ widersprechen, mit ihr vereinbar sind oder sogar von ihr vorausgesetzt werden.
aa) Die Doppelzuständigkeit des Landes als Gemeinde-Organisations- und Materiengesetzgeber
Der komplexe Zuständigkeitsbereich „Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung“ ist kompetenzrechtlich derart zu differenzieren, dass der historisch nach der Versteinerungstheorie begrenzte Kompetenztatbestand „Bodenreform“ des Bundes aus der umfassenden Landeskompetenz „Gemeinderecht“ herausgehoben und die Restkompetenz danach analysiert wird. Als mögliche kompetenzrechtliche Grundlagen für gesetzliche Regelungen betreffend das Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung kommen außer Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG („Bodenreform, insbesondere agrarische Operationen und Wiederbesiedelung“), die Zuständigkeiten der Landesgesetzgebung nach Art 15 Abs 1 B-VG (Generalklausel zugunsten der Länder) und Art 115 Abs 2 B-VG („Gemeinderecht“) in Betracht.
Gemäß Art 115 Abs 2 erster Satz B-VG hat die Landesgesetzgebung das Gemeinderecht – nach den Grundsätzen der Artikel 116 bis 120 B-VG – zu regeln. Unter „Gemeinderecht“ sind dabei vor allem die in Art 116 ff B-VG in ihren Grundsätzen festgelegten Organisationsvorschriften für die Gemeinden und Gemeindeverbände zu verstehen. Die Regelung des materiellen Gemeinderechtes, dh die „Regelung der gemäß den Artikeln 118 und 119 von den Gemeinden zu besorgenden Angelegenheiten“ richtet sich hingegen gemäß Art 115 Abs 2 zweiter Satz B-VG „nach den allgemeinen Vorschriften dieses Bundesverfassungsgesetzes“ und somit nach den Kompetenzvorschriften des Art 10 – 15 B‑VG. (Vgl zB Oberndorfer, Gemeinderecht und Gemeindewirklichkeit (1971) 131 ff ) Regelungen betreffend die Verwaltung, Teilung oder Regulierung des Gemeindegutes in agrargemeinschaftlicher Nutzung obliegen, da es sich um die Festlegung von Aufgaben handelt, dem zuständigen Materiengesetzgeber (nach Art 115 Abs 2 zweiter Satz B-VG) und nicht dem Gemeinderechts-Organisationsgesetzgeber im Sinne des Art 115 Abs 2 erster Satz B-VG. Art 115 Abs 2 zweiter Satz B-VG schafft keinen eigenen Kompetenztatbestand, sondern verweist vielmehr auf die allgemeinen Kompetenz-Vorschriften.
Als Landeskompetenz gemäß Art 15 Abs 1 B-VG kommen für die gegenständliche Materie Vorschriften über die Vermögensverwaltung der Gemeinde (Art 116 Abs 2 B-VG), aber auch die subsidiäre Gesetzgebung im Kompetenztatbestand „Bodenreform“ in Betracht. (Art 15 Abs 6 B-VG: „Sind vom Grundsatzgesetzgeber keine Grundsätze aufgestellt, so kann die Landesgesetzgebung solche Angelegenheiten frei regeln“) Die Allgemeinzuständigkeit der Länder gemäß Art 15 Abs 1 B-VG wird durch die Grundsatzkompetenz des Bundes nur eingeschränkt, nicht aber die Gesetzgebungshoheit der Länder durch das Grundsatzgesetz begründet. (Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht (2004) 326.) Aus praktischen Erwägungen wird daher die Abgrenzung der Landeskompetenz „Gemeinderecht“ gegenüber der Bundeskompetenz „Bodenreform“ an den beiden unterschiedlichen Typen der „regulierten“ und der „unregulierten“ Agrargemeinschaft Gemeindegut analysiert. Denn das unregulierte Gemeindegut ist schwergewichtig Gemeinderechtskompetenz, das regulierte Gemeindegut fast ausschließlich Gegenstand der Bodenreformgesetzgebung.
bb) Zur kompetenzrechtlichen Beurteilung der Verwaltung des unregulierten Gemeindegutes
Nur in wenigen Teilbereichen unter den Kompetenztatbestand „Bodenreform, insbesondere agrarische Operationen und Wiederbesiedlung“ (Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG) fällt die Regelung der Verwaltung des nicht regulierten Gemeindegutes, wie sie manche Gemeindeordnungen auch noch heute enthalten. (Vgl §§ 70 – 72 Tiroler Gemeindeordnung LGBl 2001/36) Solange das Gemeindegut nämlich keiner planmäßigen Neuordnung der Besitz-, Benützungs- oder Bewirtschaftungsverhältnisse unterworfen wird, sondern nur die bisherige Übung gewahrt und ihre Einhaltung überwacht werden soll, bleibt diese Angelegenheit im Kompetenzbereich des Landes (Art 15 Abs 1 B-VG) und – was die Vollziehung betrifft – eine Aufgabe des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde (Art 118 Abs 2 B-VG). Es handelt sich dabei offenkundig um eine Regelung der Gemeindeaufgabe „Vermögensverwaltung“ (Art 116 Abs 2 B-VG) und nicht der Gemeindeorganisation, daher kommt nach den eingangs dargestellten Grundsätzen nicht die Spezialkompetenz des Art 115 Abs 2 erster Satz B-VG, sondern die Allgemeinzuständigkeit nach Art 15 Abs 1 B-VG zum Tragen. (So auch: Adamovich; Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts. Zweiter Band: Materiellrechtlicher Teil (1953) 108 f) Da es sich dabei um historisch präzise abgegrenzte (öffentlich-rechtliche) Ausnahmen aus dem Bereich des Zivilrechts handelt, scheidet auch nach der sehr extensiven Auslegung des Verfassungsgerichtshofes eine Subsumption unter die Bundeskompetenz „Zivilrechtswesen“ eindeutig aus. (Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG; VfSlg 9580/1982; Pernthaler, Zivilrechtswesen und Landeskompetenzen (1987) 36 ff)
Der Bodenreformgesetzgeber knüpft demgegenüber an das historisch überlieferte und hinsichtlich der Nutzung und Verwaltung bereits durch die Gemeindeordnungen geregelte Gemeindegut an und trifft Regelungen für eine planmäßige Neuordnung der Bodenbesitz-, Benützungs- und Wirtschaftsverhältnisse (Teilung und Regulierung des Gemeindegutes). Ein – als Folge überkommener Flurverfassung oder durch andere Eingriffe in die Figurierung und Nutzung von Grundstücken – geschichtlich gewordener Zustand wird im Hinblick auf die künftige Nutzung und Bewirtschaftung negativ bewertet und daher „planmäßig“, entsprechend den neuen Anschauungen und Bedürfnissen verbessert. Solange die Agrarbehörde aber keine Neuordnung der Verhältnisse schafft, ist das Gemeindegut nach den Bestimmungen der Gemeindeordnungen von der Gemeinde zu verwalten. (Vgl zB §§ 70 – 74 Tir Gemeindeordnung 2001, LGBl 36 und die Erläuterungen in: 2 der Beilagen zu den Sten Prot des Tiroler Landtages, IX. GP. 24. Tagung) Der Landesgesetzgeber darf aber nicht nur Bestimmungen über die Verwaltung des Gemeindegutes treffen, sondern ist darüber hinaus nach Art 15 Abs 1 B-VG auch zuständig, Regelungen über die Verwaltung der nach einer erfolgten Teilung des Gemeindegutes der Gemeinde zugesprochenen Grundstücke (ehemals Gemeindegut, nunmehr Gemeindevermögen) bzw über die nach einer Regulierung des Gemeindegutes der Gemeinde zustehenden Nutzungsrechte zu treffen. (Vgl zB die Bestimmungen der §§ 70 ff Vbg Gemeindegesetz betreffend die Vermögensverwaltung der Gemeinde) Unter die Kompetenz „Bodenreform“ fallen beim nichtregulierten Gemeindegut lediglich die Kompetenzen der Agrarbehörde zur Feststellung der Qualität „agrargemeinschaftliches Grundstück und die allgemeinen Befugnisse der Agrarbehörden zur Einleitung bodenreformatorischer Verfahren bei agrargemeinschaftlichen Grundstücken.
cc) Gemeinderechtskompetenz am regulierten Gemeindegut
Das regulierte Gemeindegut unterliegt – bereits ab Einleitung des Regulierungsverfahrens dem Kompetenztatbestand „Bodenreform“. Nach der verfassungsrechtlichen Konstruktion der Kompetenztype „Grundsatzgesetzgebung“ kann allerdings der Landesgesetzgeber auch im Rahmen dieses Kompetenztatbestandes alles regeln, was im Grundsatzgesetz (FlVGG) nicht geregelt ist und dessen Regelungen nicht widerspricht. Nachdem aber der Grundsatzgesetzgeber selbst vorausgesetzt hat, dass die Gemeindeordnungen im Rahmen ihrer Kompetenz „Bestimmungen über die gemeinschaftliche Benutzung“ des Gemeindegutes treffen können (§ 15 Abs 2 lit d FlV-GG), widersprechen materiellrechtliche und organisatorische Bestimmungen der Gemeindeordnung über das Recht und den Umfang der Nutzungen am Gemeindegut, die Verwaltung und Aufsicht über diese Nutzungen solange nicht dem Flurverfassungsrecht, als nicht die Agrarbehörde im Rahmen des Regulierungsverfahrens abweichende Regelungen trifft. (Vgl dazu die Bestimmungen der §§ 68 – 73 einerseits und die Vorbehaltsregelung des § 74 der Tiroler Gemeindeordnung, LGBl 2001/36, andererseits) Da das Flurverfassungsrecht keine Bestimmungen über die Aufhebung („Ablösung“) von agrargemeinschaftlichen Nutzungsrechten kennt sind auch derartige Regelungen in den Gemeindeordnungen kompetenzmäßig Landessache gemäß Art 15 Abs 6 B-VG, obwohl es sich um eine Materie der Bodenreform handelt. (Vgl allerdings die (verfassungswidrige) Enteignungsbestimmung des § 40 Abs 3 TFLG idF TFLG-Novelle 2010; Pernthaler, Verfassungsrechtliche Probleme der TFLG-Novelle 2010, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber, Die Agrargemeinschaften in Westösterreich (2012) 535 ff)
f) Die Kompetenzen „Bodenreform“ und „Zivilrechtswesen“
Der Kompetenztatbestand „Zivilrechtswesen“ (Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG) wird in der Rechtsprechung des VfGH außerordentlich weit – vor allem gegenüber der Allgemeinzuständigkeit der Länder – ausgelegt. (Pernthaler, Zivilrechtswesen und Landeskompetenzen (1987) 26 ff) Trotz der in Randbereichen maßgeblichen strukturellen Begriffsbildung des Zivilrechts als „Rechtsbeziehungen der Bürger unter sich“ (§ 1 ABGB) hält die Verfassungsrechtsprechung insgesamt eindeutig daran fest, dass auch der Kompetenztatbestand „Zivilrechtswesen“ nach der „Versteinerungstheorie“, dh historisch-systematisch auszulegen ist. Danach gehören zum „Zivilrechtswesen“: „… alle jene Materien, die nach der Systematik der Rechtsordnung, wie sie Zeit des Wirksamkeitsbeginnes der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung bestanden hat, als Angelegenheiten des Zivil-, Prozeß- und Exekutionsrechtes anzusehen waren. Dieser in diesem Sinne materiell definierte Begriff des Zivilrechtswesens wird allerdings nicht, wie der Verfassungsgerichtshof ebenfalls in diesem Erkenntnis (VfSlg 2658/1954) hervorgehoben hat, durch die Summe der im Zeitpunkt des Wirksamkeitsbeginnes der Kompetenztatbestände des B-VG bestehenden Bestimmungen zivil-, prozeß- und exekutionsrechtlichen Inhalts erschöpft. Auch neue Regelungen sind ihm zuzuzählen, sofern sie nur nach ihrem inhaltlichen Gehalt systematisch dem Zivil-, Prozeß- und Exekutionsrecht angehören.“
Der VfGH hat an dieser Linie der Kompetenzauslegung vom ersten maßgeblichen Erkenntnis bis heute grundsätzlich stets festgehalten. Dies war umso naheliegender, als auch in der Zivilrechtslehre selbst ein historisch bestimmter Kernbestand des bürgerlichen Rechts – trotz aller Abgrenzungsprobleme – immer unbestritten blieb. (VfSlg 558/1926; VfSlg 1712/1948; 2452/1952, 2820/1950; 5534/1967; 8989/1980; 9580/1982; 9663/1983; 9906/1983; Vgl Pisko, in: Klang (1933) I/1, 44; Bydlinski, in: Rummel (Hg) Kommentar (1983) 3 ff, 5)
Der VfGH hat die historisch-systematische Methode auch dazu benutzt, bestimmte zivilrechtliche Regelungen aus dem Begriff „Zivilrechtswesen“ (Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG) auszuklammern, weil sie ihrer historischen Bedeutung nach stets unter anderen Kompetenzbegriffen mit verstanden wurden. Die Abgrenzung der Kompetenztatbestände „Zivilrechtswesen“ und „Bodenreform“ hat also so zu erfolgen, dass zu untersuchen ist, welche besonderen zivilrechtlichen Regelungen aus dem genannten historischen Regelungskomplex des Zivil-, Prozess- und Exekutionsrechts – wiederum nach der Versteinerungstheorie – in der Sonderkompetenz „Bodenreform, insbesondere agrarische Operationen“ enthalten sind. Es geht also um diese, historisch aus dem einfachgesetzlichen Normenmaterial zum Stichtag 1.10.1925 zu ermittelnden zivilrechtlichen Sonderbestimmungen der Bodenreformgesetze – als Verwaltungsrecht sui generis –und nicht um die allgemein gültigen Regelungen des Zivilrechts, die neben dem Bodenreformrecht geltend bleiben und daher unter Umständen auch von den Agrarbehörden anzuwenden sind. (Vgl VfSlg 3121/1956:“Der Bundesgesetzgeber kann Verwaltungsbehörden mit der Rechtsprechung in Zivilrechtsangelegenheiten betrauen …“ ebenso VfSlg 2794/1955)
Ausgangspunkt der Abgrenzung des „Bodenreform-Zivilrechts“ hat die – im Verfassungsrang stehende – Kompetenzfeststellung gemäß Art 138 Abs 2 B-VG im VfGH Erk Slg 1390/1931 zu sein: „Alle Aktionen auf dem Gebiet der Landeskultur, die die gegebenen Bodenbesitz-, Benützungs- und Bewirtschaftungsverhältnisse den geänderten sozialen oder wirtschaftlichen Anschauungen oder Bedürfnissen entsprechend einer planmäßigen Neuordnung oder Regulierung unterziehen wollen, sofern sie nicht unter Art 10 B-VG fallen“. Im selben Sinn: VfSlg 3649/1959; 4027/1961; 5741/1968; 6508/1971; 9120/1981; 11.856/1988; 12.280/1990 ua) Schon aus dieser Formulierung selbst – und noch viel deutlicher aus den zahlreichen Erkenntnissen des VfGH, welche diese Kompetenz erläutern und konkretisieren geht klar hervor, dass die Feststellung und Verfügung über Eigentum und zivilrechtliche Ansprüche und Rechtsverhältnisse an agrargemeinschaftlichen Grundstücken kraft Verfassungsrecht zum Kernbereich der agrarbehördlichen Kognitionsbefugnisse gehören. In zahlreichen Erkenntnissen hat der VfGH daher ausdrücklich festgehalten, dass sich der Kompetenztatbestand „Bodenreform“ auch auf zivilrechtliche Fragen erstreckt und daher vom Kompetenztatbestand „Zivilrechtswesen“ abzugrenzen ist. (VfSlg 8151/1977; 11.856/1988; 12.415/1990; VwGH v 13.12.1994, 94/07/039 ua; VfSlg 2452/1952; 2820/1955; 3614/1959; 4064/1961; 5666/1968; 12.280/1990 ua)
Noch viel deutlicher wird dieses Ergebnis, wenn man den in Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG genannten Sonderfall der Bodenreform, nämlich die „agrarischen Operationen“ im Sinne der für die Auslegung der Kompetenztatbestände maßgebenden „Versteinerungstheorie“ auslegt. Da auf den „Versteinerungszeitpunkt“ 1.10.1925 (Inkrafttreten der Kompetenzverteilung) abzustellen ist, können nach der Judikatur des VfGH unter agrarische Operationen „nur die in den drei so genannten ‚Reichsrahmengesetzen‘ vom 7. Juni 1883, RGBl 92 bis 94 geregelten Aktionen der Zusammenlegung, der Bereinigung des Waldlandes von fremden Enklaven und der Teilung und Regulierung von Agrargemeinschaften verstanden werden“. (VfSlg 1390/1931; 5741/1968; 6508/1971; Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme des Agrarrechtes, JBl 1968, 287; Gatterbauer/Kaiser/Welan, Aspekte des österreichischen Flurverfassungsrechtes 1972, 39)
Diese Reichsrahmengesetze ermächtigen aber – wie oben dargelegt wurde – die Agrarbehörden zweifellos dazu, zivilrechtliche Fragen der Eigentums- und Rechtsverhältnisse im Rahmen der ihnen übertragenen Wirkungsbereiche der Bodenreform festzustellen und planmäßig neu zu ordnen (Zivilrechtliche Kognitionsbefugnis der Agrarbehörden). Im Rahmen dieser zivilrechtlichen Kognitionsbefugnis haben die Agrarbehörden neben den besonderen Vorschriften des Bodenreformrechts aber auch die allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts anzuwenden, soweit sie nach den dafür maßgebenden Verfahrensvorschriften an die Stelle der ordentlichen Gerichtsbarkeit treten.
Einen allgemeinen Ausschluss des materiellen Zivilrechts kennt das Bodenreformrecht gerade nicht, weil dies auch mit grundsätzlichen Zielsetzungen im Sinne der zuvor angeführten Kompetenzfeststellung unvereinbar wäre. Es ist daher an Hand der konkreten anzuwendenden Rechtsvorschriften des Bodenreformrechts zu prüfen, ob und in welchem Ausmaß neben diesen Vorschriften Regelungen des allgemeinen Zivilrechts anzuwenden sind. Diese kompetenzrechtliche Auslegungsregel des Verhältnisses „Bodenreform-Zivilrechtswesen“ ist im Übrigen schon im ABGB selbst – hier noch kompetenzneutral – angelegt. (Absatz 8 des Kundmachungspatentes; Pernthaler, Zivilrechtswesen, aaO 45)
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Aus: Peter Pernthaler, Gemeindegut im Zusammenspiel von Gemeinderecht, Flurverfassungsrecht und Zivilrecht, unveröffentlichtes Gutachten (März 2013)
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MP
