Gemeindegut: Regelung durch Zivil-, Gemeinde- und Bodenreformrecht

Gemeindegut: Regelung durch Zivil-, Gemeinde- und Bodenreformrecht – eine historische Entwicklung

Inhalt

I. Die Dynamik der Gesetzgebung
1. Die Grundlegung im ABGB
2. Die „Gemeinde“ nach dem Tiroler Forstregulierungspatent 1847
3. Gemeindeordnung 1866
4. Reichsrahmengesetze 1883 der Bodenreform
5. Die Ausführungsgesetzgebung der Länder
6. Das Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1932
7. Anpassung der Gemeindeordnungen
8. Die Tiroler Flurverfassungsnovellen 2010 und 2014

II. Entwicklung des Rechtsbegriffes
Der Rechtsbegriff nach der Gemeindeordnung 1866
Der Rechtsbegriff „Gemeindegut“ nach dem TRRG 1883
Der Rechtsbegriff nach den Ausführungsgesetzen der Länder
Der Rechtsbegriff „Gemeindegut“ im FlV-GG 1932
Der Systembruch in der Begriffsbildung „Gemeindegut“

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I. Die Dynamik der Gesetzgebung

Untrennbar mit der im vorigen Abschnitt dargestellten kompetenzrechtlichen Entwicklung ist die Entwicklung der komplexen einfachgesetzlichen Rechtslage verknüpft: Sie hat – wie oben dargelegt wurde – die verfassungsrechtlichen Begriffe inhaltlich vorgeprägt und die Verfassungsentwicklung inhaltlich konkretisiert, teilweise aber auch – als eingelebte Institutionen – alle Verfassungsbrüche inhaltlich überdauert. Aus der Vielfalt der Rechtsentwicklung sollen im Folgenden die das Gemeindegut rechtlich bestimmenden Regelungen in ihrer Dynamik erkennbar werden.

1. Die Grundlegung im ABGB

Die noch heute geltenden Bestimmungen des ABGB regelten das Gemeindegut schon in ihrer Stammfassung von 1812. Hier findet sich die noch heute geltende Legaldefinition in ihrer Unterscheidung von Gemeindegut und Gemeindevermögen (§ 288), aber auch die wichtige Grundsatzbestimmung der Anwendbarkeit des Zivilrechtes (Sachenrechts) auf das Gemeindegut und die subsidiäre Geltung des öffentlichen Rechts für die Verwaltung und den Gebrauch des Gemeindegutes. (§ 290 ABGB: „Die in Hinsicht auf die Verwaltung und den Gebrauch dieser Güter sich beziehenden Abweichungen und besonderen Vorschriften sind in dem Staatsrechte und in den politischen Verordnungen enthalten“)

Wenngleich sich diese Regelungen des Gemeindegutes noch nicht auf die heutige öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft „Ortsgemeinde“ beziehen und die Kompetenzverteilung zwischen ABGB und öffentlichem Recht hier erst in ihren Grundzügen angelegt ist und sich in Folge noch mehrfach verschieben wird, bleiben bis heute die hier niedergelegten Rechtsgrundsätze gültig. Die Kompetenzverteilung wird zwar heute durch die Art 10-15 B-VG geregelt, aber durch die Begriffsbildung des Kompetenztatbestandes „Zivilrechtswesen“ (Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG) und seines Verhältnisses zur Sonderkompetenz des Art 12 Abs 1 Z 3 („Bodenreform“) und zur Restkompetenz des Art 15 Abs 1 (insbes „Gemeinderecht“) ist gewährleistet, dass die grundsätzliche Anwendbarkeit des Zivilrechts auf das Gemeindegut noch heute gegeben und verfassungsrechtlich abgesichert ist. (Hauptstück „Konkurrenzen“/Kompetenz)

Ist dies so, sollte vor allem beachtet werden, dass die zivilrechtliche Legaldefinition des Gemeindegutes – aus gutem Grund – nicht auf das Eigentum an diesen „Sachen“ abstellt, sondern auf die Tatsache, dass solche Sachen des Gemeindegutes „nach der Landesverfassung zum Gebrauche eines jeden Mitgliedes einer Gemeinde dienen“ (§ 288 ABGB). Mit Recht judizierte daher der OGH in ständiger Rechtsprechung, dass die Eigenschaft eines „öffentlichen Weges“ das Privateigentum an der Liegenschaft nicht ausschließt, ebenso wie umgekehrt Eigentum der Gemeinde an dem Grund der Gemeindewege „nicht ausgeschlossen ist“. (GlU 12856/1889; 14261/1892; GlUNF 1165/1900; 5030/1910; 6006/1912 ua; GlUNF 1605/1901; 1726/1902 ua)

Wenn § 288 ABGB vom „Gebrauch eines jeden Mitgliedes einer Gemeinde“ spricht, ist auch zu beachten, dass zu dieser Zeit der Begriff „Gemeinde“ auch für „Realgemeinden“ und andere Eigentümergesellschaften nach bürgerlichem Recht verwendet wurde, sodass auch Agrargemeinschaften darunter fallen konnten. (Stamm, Die wichtigsten Angelegenheiten der Gemeinde (1850) 23 f) Es ist nicht ersichtlich, dass die späteren öffentlich-rechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnungen und des Bodenreformrechts von diesem, auf den Gebrauch durch Gemeindemitglieder abstellenden zivilrechtlichen Begriff des „Gemeindegutes“ abgewichen wären, worauf in der Folge noch näher einzugehen ist.

2. Die „Gemeinde“ im Tiroler Forstregulierungspatent 1847

Eine der frühesten und umfangreichsten Aktionen der Bodenreform, die bis in die Gegenwart wirkt, war die Tiroler Forstregulierung nach der A.H. Entschließung vom 6.2.1847 Provinzialgesetzsammlung von Tirol und Vorarlberg 1847, S 253 ff. (Kohl, Die Forstservitutenablösung im Rahmen der Tiroler Forstregulierung von 1847, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler (Hg), Die Agrargemeinschaften in Tirol (2010) 105 ff; derselbe, Gemeinde- oder Gemeinschaftsgut?, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber, Gemeinschaftsgut und Einzeleigentum, ebenda 29 ff; vgl dazu auch § 33 Abs 2 lit a TFLG 1996)

Diese Reformmaßnahmen bestanden darin, die an landesfürstlichen Wäldern bestehenden Holzbezugsrechte in Grund und Boden abzulösen und die verbleibenden Staatsforste frei von privaten Nutzungsrechten (und Ersitzungsmöglichkeiten) zu stellen. Das neu entstehende Privateigentum an Wald-Liegenschaften sollte aber gemeinschaftlich genutzt und verwaltet werden, um eine nachhaltige Waldbewirtschaftung und geordnete forstpolizeiliche Überwachung sicherzustellen. Das neu entstandene Privateigentum wurde daher „fraktionsweise“ oder „gemeindeweise“ an Gruppen von räumlich abgegrenzten „holzbezugsberechtigten Gemeinden“ übertragen, mit denen der Landesfürst als „Ärar“ die jeweiligen Ablösungsvergleiche abschloss. Dieses aus Forstregulierungen hervorgegangenen „Gemeinden“ oder „Fraktionen“ bewirtschafteten „Gemeindegut“ im zivilrechtlichen Sinn, das im Eigentum der Nutzungsgemeinschaft als „moralische Person“ (§§ 26 f ABGB), nicht aber im Eigentum der politischen Ortsgemeinde stand, die zu dieser Zeit noch gar nicht konstituiert war. (Kohl, Gemeinde- oder Gemeinschaftsgut, aaO 26 f; Kohl/Oberhofer, aaO 36) Wenn das Eigentum dieser Gemeinschaft der ehemals Servitutsberechtigten Stammsitzeigentümer aus dem historischen Vergleichsprotokoll, dem Eigentumstitel, ersichtlich ist, kann auch eine spätere (unrichtige) Grundbuchseintragung zugunsten der Ortsgemeinde oder ihrer (politischen) „Fraktionen“ nichts an der Rechtsnatur dieses „Gemeindegutes“ als private Eigenübergemeinschaft ändern.

Allerdings war das Eigentum dieser „Gemeinden“ (§ 27 ABGB) noch nicht das liberale, staatsfreie Eigentum des Art 5 StGG, sondern entsprach eher dem früheren deutschrechtlichen „Gemeineigentum“, einer stark mit öffentlich-rechtlichen Anordnungs- und Verwaltungsrechten durchsetzten privatrechtlichen Herrschaftsbefugnis („dominium“) über ein Stück Land. Trotzdem war das Neue und Zukunftsweisende an diesem gemeinschaftlichen „dominium“, dass es vom „dominium eminens“, der Grundherrschaft und des Obereigentums des Landesfürsten, befreit war und seine eigenen „Herrschafts“- und Verwaltungsbefugnisse sich auf die Ordnung der Wirtschaftsverhältnisse der Agrargemeinschaft beschränkten. Wie im Folgenden aufgezeigt wird, wurden die wesentlichen Elemente dieser komplexen Rechtskonstruktion des privatrechtlichen „Gemeindeeigentums“ der Agrargemeinschaft in der öffentlich-rechtlichen Einrichtung des gemeinderechtlichen „Gemeindegutes“ übernommen, das sich daher auch als Institution zur Verwaltung privatrechtlicher „Gemeinden“ im Sinn des § 27 ABGB (= der Agrargemeinschaften) als besonders geeignet erwies.

3. Die Tiroler Gemeindeordnung 1866

Nach dem das – mit der Revolution von 1848 zusammenhängende – Provisorische Gemeindegesetz, RGBl 1849/170, im Neoabsolutismus sistiert wurde, erging im Zusammenhang mit der ersten Welle der Verfassungsentwicklung zur konstitutionellen Monarchie – dem Februar-Patent 1861 und den damit zusammenhängenden Landesordnungen – das Reichsgemeindegesetz, RGBl 1862/18, und die Ausführungsgesetze der Länder zu diesem Grundsatzgesetz, die Gemeindeordnungen von 1863-1866 (Tirol). Die Gemeindeordnungen trafen bezüglich der Agrargemeinschaften in ihrem Gebiet eine klare Systementscheidung: Es gab einerseits eine Bestandsgarantie der Privatrechtsverhältnisse, die wegen des komplementären Charakters der „politischen Gesetze“ besonders bedeutsam war. Andererseits regelte die Gemeindeordnung das neue öffentlich-rechtliche „Gemeindegut“ als eine Institution des Gemeinderechtes und damit als eine besondere, körperschaftlich organisierte Nutzungsgemeinschaft innerhalb der Ortsgemeinde. (Pernthaler, Eigentum am Gemeindegut, ZfV 2010, 376; § 12 TGO 1863: „Die privatrechtlichen Verhältnisse überhaupt und insbesondere die Eigentums- und Nutzungsrechte ganzer Klassen oder einzelner Glieder der Gemeinde bleiben ungeändert“; Vgl §§ 27-29 ABGB und Abs 8 des Kundmachungspatentes)

Während das Provisorische Gemeindegesetz noch eindeutig anordnete, dass das (öffentlich-rechtliche) Gemeindegut im Eigentum der Gemeinde steht (§ 74 Prov. Gemeindegesetz: „Da das Gemeindevermögen und Gemeindegut Eigentum der Gemeinde als moralische Person und nicht der jeweiligen Gemeindemitglieder ist …“), konstruierte die Gemeindeordnung diese Institution deutlich anders: Nunmehr unterschied das Gesetz zwischen dem „Stammgut“ der Gemeinde als ihr Eigentum (§ 61) und dem „Gemeindegut“ (§ 63), wo in Bezug auf das Recht und die Nutzung auf „die bisher gültige Übung“ verwiesen wurde (§ 63 Abs 1), von „Eigentum“ aber überhaupt nicht die Rede war. Damit wurde die öffentlich-rechtliche Institution dem zivilrechtlichen Gemeindegut (§ 288) als Nutzungsordnung nachgebildet. Dieses Gemeindegut konnte – wie oben angeführt – im Eigentum der Gemeinde stehen; für die Qualifikation als gemeinschaftliche Nutzungsordnung war dies aber nicht ausschlaggebend, sondern die durch die Gemeindeordnung rechtlich rezipierte „bisherige gültige Übung“, die auch mit Privateigentum Dritter oder der Nutzungs-Gemeinschaft verbunden sein konnte.

Dazu kommt, dass die Sonderregelung des § 63 Gemeindeordnung nicht nur „die bisherige gültige Übung“ der Nutzungsrechte rezipierte, sondern eine zivilrechtlich/öffentlich-rechtliche gemischte Organisationsform vorsah, die typisch für das ältere vorliberale Rechtssystem war und ein „dominium“ an Grund und Boden näher stand, als das Eigentum des Art 5 StGG. So sind die Anordnungsbefugnisse der Gemeinde nach § 63 Abs 2 Gemeindeordnung ebenso wie die dadurch relativierten Nutzungsrechte Regelungen öffentlich-rechtlicher Natur. („Wenn und insoweit eine solche gültige Übung nicht besteht, hat der Ausschuss mit Beachtung der erwähnten beschränkenden Vorschrift die, die Teilnahme an den Nutzungen regelnden Bestimmungen zu treffen“; Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts Bd II (1953) 109) Dagegen entsprechen die eigenen Nutzungsbefugnisse der Gemeinde am Gemeindegut eher dem Eigentum im zivilrechtlichen Sinn und wären heute als Privatwirtschaftsverwaltung im Sinne des Art 116 Abs 2 B‑VG anzusprechen. ((Vgl § 63 Abs 4 Gemeindeordnung: „Diejenigen Nutzungen aus dem Gemeindegute, welche nach Deckung aller rechtmässig gebührenden Ansprüche erübrigen, sind in die Gemeindekasse abzuführen“)

Da diese gemischte vorliberale Organisationsform des neuen öffentlich-rechtlichen Gemeindegutes den traditionellen Nutzungsgemeinschaften sehr ähnlich war und deren bisherige Rechtsordnung der Nutzung als „bisherige gültige Übung“ ausdrücklich rezipierte, wurde diese Institution des Gemeinderechts in aller Regel auch von den privatrechtlichen Nutzungsgemeinschaften nach § 12 der Gemeindeordnung als Organisationsform der bisherigen Eigentumsgemeinschaft gebraucht. Dafür sprach nicht nur die weitgehende Identität der Nutzungsberechtigten mit den ständisch in Kurien und Wählerklassen organisierten Gemeindeorganen (Vgl dazu die Gemeinde-Wahlordnung 1863, die in den Grundzügen bis zum Untergang der Monarchie gültig blieb; für Tirol: Gemeindewahlordnung 1866), sondern auch die praktisch fehlende Rechtspersönlichkeit der „Gemeinde nach bürgerlichem Recht“ (§ 27 ABGB), während die Ortsgemeinde als Körperschaft öffentlichen Rechts „die Verwaltung ihres Vermögens“ im selbständigen Wirkungsbereich besorgte. ((Art IV Reichsgemeindegesetz; § 27 Z 1 Gemeindeordnung)

Die Folge dieser „Realunion“ zwischen Ortsgemeinde und (privatrechtlicher) Agrargemeinschaft – die noch dazu denselben Namen „Gemeindegut“ führten – war, dass die wahren Eigentumsverhältnisse des Gemeindegutes immer mehr verdunkelt wurden und ihre Klärung eines der Ziele der Bodenreform von 1883 war und bis heute eines der wesentlichen Ziele der Regulierungsverfahren des Flurverfassungsrechts geblieben ist. (Oberhofer/Pernthaler, Gemeindegut als Regelungsgegenstand der historischen Bodenreformgesetzgebung, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler, Die Agrargemeinschaften in Tirol (2010) 211 ff; Pernthaler/Oberhofer, Die Agrargemeinschaften und die „agrarische Operation“, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber, Die Agrargemeinschaften Westösterreichs (2012) 444 ff)

4. Reichsrahmengesetze zur Bodenreform (1883)

Die Erlassung der drei „agrarischen Reichsgesetze“, RGBl 1883/92-94, bedeutet in vieler Hinsicht bis heute eine grundlegende Weichenstellung der Entwicklung des Agrarrechts. Es wurde dadurch die komplexe Verwaltungsmaterie „Bodenreform“ neu geschaffen, die die Elemente des Zivilrechts, Gemeinderechts und des Agrarrechts integrierte und zu einem für die damaligen Verhältnisse völlig neuartigen Planungs- und Modernisierungsverfahren der Land- und Forstwirtschaft umgestaltete. Entsprechend der konstituierenden Systementscheidung der Gemeindeordnung – wonach diese die Privatrechtverhältnisse gerade nicht verändern sollte – sollte durch diese Reformgesetze gleichzeitig mit den wirtschaftlichen und rechtlichen Reformen das Privateigentums der Betroffenen gesichert und die rationelle Verwaltung und Sicherstellung des Gemeindevermögens erreicht werden. ((Vgl dazu den Bericht des Commassationsausschusses zu den Regierungsvorlagen der drei Reichsgesetze, 582 der Beilagen Sten Prot Abgeordnetenhaus IX. Session: „Der den Vorlagen gemeinschaftliche Zweck lässt sich im Allgemeinen dahin zusammenfassen, gewisse agrarische Übelstände zu beseitigen und notarische Hindernisse der allgemeinen Entwicklung der Land- und Forstwirtschaft aus dem Weg zu schaffen, hiedurch aber die wirtschaftliche Unabhängigkeit des Einzelnen sichern, die höchste und leichteste Ausnützung des Bodens anzubahnen, das Gemeindevermögen sicherzustellen und einer rationalen Verwaltung dann intensiven Ausnützung zuzuführen.“)

Da die Reichsgesetze wichtige Kompetenzen der Länder, insbesondere Agrarrecht („Landeskultur“) und Gemeinderecht, in die neue Verwaltungsmaterie integrierten, enthielten sie auf weite Strecken nur Ermächtigungen und Grundsätze für die Landesgesetzgebung und schufen damit den neuen Typus der „Reichsrahmengesetzgebung“, dessen verfassungsrechtliche Grundlage zweifelhaft blieb ( Weyr, Rahmengesetze, 1913, 60 ff), als Type aber in der Bundesverfassung als „Grundsatzgesetzgebung“ (Art 12 B-VG) weiterlebte und damit die Verwaltungsmaterie „Bodenreform“ aus der Monarchie in die republikanische Rechtsordnung übernahm und weiterentwickelte. Wesentlich für den Erfolg der neuen Verwaltungsmaterie waren verfahrensrechtliche Vorgaben und die neue Behördenorganisation, die in zweiter und dritter Instanz gerichtsförmig als „eingreifende Verwaltungsjustiz“ eingerichtet wurde und damit einen Modernisierungsschub einleitete, der erst durch die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 eingeholt wurde. (Art 131 Abs 1 B-VG (neu) und Anlage A Ziff 3 und 4 dieser Verfassungsnovelle setzen an die Stelle der Landesagrarsenate und den Obersten Agrarsenat die Verwaltungsgerichte der Länder ein)

Entscheidend für die Erreichung der komplexen Zielsetzung der neuen Verfahren war ihre konsequent auf kooperative Lösungen ausgerichtete Entscheidungsstruktur als Kompromiss zwischen Zivilprozess und reformatorisch ausgerichteten Verwaltungs- und Planungsverfahren. Schon damals war die Vorstellungen der Enteignung und Kommunalisierung land- und forstwirtschaftlichen Grundeigentums verbreitet. (Schiff, Österreichs Agrarpolitik seit der Grundentlastung Bd I, 1898, 164 ff, 257) Tatsächlich sollte die „Bodenreform“ nach den Reichsrahmengesetzen – und ebenso bis heute – der Eigentumsfeststellung und Eigentumsneuordnung durch Verwaltungsakte und Planungen mit der Wirkung „gerichtlicher Urteile und Vergleiche“ dienen (§ 12 TRRG 1883; heute § 14 AgrVG 1950). Die Regelung des § 12 TRRG 1883, wonach die Erledigungen der Bodenreformbehörden die Wirkung von gerichtlichen Erledigungen zukam, war eine der unmittelbar anwendbaren reichsgesetzlichen Bestimmungen, die allerdings für das betreffende Land erst mit Erlassung des Ausführungsgesetzes in Kraft trat. Das TRRG 1883 bezog sich in seiner Generalklausel des § 1 eindeutig auch auf das „Gemeindegut“, wenn gleich dieser Gesetzesbegriff im Wortlaut der Bestimmung nicht erwähnt wurde.

5. Die Ausführungsgesetzgebung der Länder

Da die Reichsrahmengesetzgebung als reine Ermächtigungsnorm der Landesgesetzgebung konstruiert war, nahmen die Länder diese Gesetzgebungskompetenz in sehr großem zeitlichem Abstand zwischen 1884 und 1921 in Anspruch. Dies war der Grund dafür, dass die Bundesverfassung die Möglichkeit einer ausdrücklichen Verpflichtung zur Ausführungsgesetzgebung innerhalb einer bestimmten Frist, verbunden mit der Sanktion einer Devolutionskompetenz in die Zuständigkeit der Grundsatzgesetzgebung aufnahm. (Art 15 Abs 6 B-VG; Kelsen, Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920, Kommentar, 1922, 80)

Die Landesgesetze wurden – wie es der damaligen Vollzugskompetenz entsprach – durchwegs von den Zentralstellen der Reichsverwaltung ausgearbeitet und als Entwürfe den Landtagen übermittelt, sodass sie praktisch weitgehend identische Regelungen enthielten. Es waren sehr eingehende und umfassende Kodifikationen der Teilungs- und Regulierungsverfahren, die bis heute gültige Rechtsbegriffe, behördliche Zuständigkeiten und Organisationsbestimmungen, Grundsätze der unterschiedlichen Verfahren und Planungen, die Veröffentlichung der Pläne, Rechtsmittel der Beteiligten sowie die Organisation der Verwaltung der Gemeinschaften („Verwaltungsstatut“) regelten.

Bezüglich des letzten Punktes enthielten die Ausführungsgesetze die Ausnahmebestimmung, dass diese Regelungen nicht zu treffen sind, soweit die Gemeindeordnung oder andere das Gemeindegut betreffende Vorschriften Verwaltungsvorschriften enthalten, wobei allenfalls notwendige Ergänzungen „innerhalb dieser Regelungen“ durch die Agrarbehörden getroffen werden konnten. ((Vgl dazu die lückenlosen Nachweise der Gesetzesbestimmungen bei Kühne/Oberhofer, aaO 263 f)Da sich – wie eben dargelegt wurde – in der Verwaltung der Gemeinde sowohl Eigentum der Gemeinde als auch privatrechtliche Agrargemeinschaften befanden ((dem entsprach auch die komplexe Regelung der „Teilgenossen“ in den Ausführungsgesetzen; vgl etwa § 26 des Tiroler TRLG und dazu Kühne/Oberhofer, aaO 264 ff und 275 ff), hatte die Ausnahmeregelung bezüglich des Gemeinderechtes die Konsequenz, dass bis zur Aufhebung dieser Bestimmung durch das FlVerfGG 1932 keine Differenzierung oder Regulierung der Eigentumsverhältnisse am „Gemeindegut“ stattfinden konnte. ((Pernthaler/Oberhofer, aaO 460; Kühne/Oberhofer, aaO 282)

6. Das Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1932

Die Reichsrahmengesetze 1883 wurden schon vor Inkrafttreten der Bundesverfassung in die republikanische Rechtsordnung übernommen und blieben – wegen der Suspendierung der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung 1920 – bis zum 1.10.1925 auch als solche in Kraft. Ab dem Inkrafttreten des Art 12 B-VG wurden diese Vorschriften nach den Transformationsregeln des ÜG 1920/1925 zu Bundes-Grundsatzgesetzen. Nachdem schon im Jahre 1926 eine erste Novelle zum RGBl 1883/92 erlassen wurde („Bundesgesetz über eine grundsätzliche Änderung des RG über die Zusammenlegung landwirtschaftlicher Grundstücke“, BGBl 1926/360), erging im Jahre 1932 ein „Flurverfassungs-Grundsatzgesetz“, BGBl 256, das eine umfassende Neuordnung der Bodenreform kodifizierte und gleichzeitig alle „Reichsrahmengesetze“ 1883 außer Kraft setzte (§ 54 Abs 2).

Dieses Gesetz regelte die „Ordnung der rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse an agrargemeinschaftlichen Grundstücken“ (Teilung und Regelung) in seinem II. und III. Abschnitt des I. Hauptstückes. Die Legaldefinition der „agrargemeinschaftlichen Grundstücke“ enthielt wieder eine Generalklausel (§ 15 Abs 1), die mit der des TRRG 1883 (§ 1) wörtlich übereinstimmte. Aus den Landes-Ausführungsgesetzen zum TRRG 1883 übernahm das FlV-GG die Rechtstechnik, diese Generalklausel mit speziellen Anwendungsfällen zu kombinieren, worin auch „das einer gemeinschaftlichen Benutzung nach den Bestimmungen der Gemeindeordnungen unterliegende Gemeindegut (Ortschafts-, Fraktionsgut)“ neu in das Grundsatzgesetz aufgenommen wurde (§ 15 Abs 2 lit d FlV-GG). Dass der Grundsatzgesetzgeber damit seine Kompetenz überschritten habe, ist im Sinne der „Versteinerungstheorie“ schon deshalb unrichtig, weil sowohl die Generalklausel des TRRG 1883 als auch die Landes-Ausführungsgesetze“ dazu am 1.10.1925 das Gemeindegut als „agrargemeinschaftliches Grundstück“ definierten, wenn es einer „gemeinschaftlichen Benutzung“ unterlag. (verfehlt: Morscher, Gemeinnutzungsrechte am Gemeindegut, ZfV 1982, 6)

Der Verweis auf die Gemeindeordnung in der Legaldefinition des Gemeindegutes im § 15 Abs 2 FlV-GG hatte eine doppelte Funktion: Es sollte dadurch klargestellt werden, dass zwar die bisherige Beschränkung der Vollzugskompetenz der Agrarbehörden bei der Regulierung der Verwaltungsrechte des Gemeindegutes durch die Landes-Ausführungsgesetze zum TRRG 1883 ((Siehe etwa § 3 Abs 2 Tiroler TRG, LGBl 1909/61, und dazu die Hinweise bei Kühne/Oberhofer, aaO 263) im neuen Flurverfassungsrecht nicht mehr gelten sollten, dass aber die Gesetzgebungskompetenz der Gemeindeordnung bezüglich der „gemeinschaftlichen Benutzung des Gemeindegutes“ erhalten bleiben sollte, soweit dies mit den flurverfassungsrechtlichen Vorschriften auf der Grundlage des Art 12 B-VG vereinbar war. (Hauptstück „Konkurrenzen“/Gemeinderecht)

Diese Teilung der Gesetzgebungskompetenzen bezüglich des „Gemeindegutes in gemeinschaftlicher Benutzung“ hatte vor allem verwaltungsorganisatorische Gründe: Die Gemeinden verwalteten zur Zeit der Erlassung des FlV-GG 1932 nicht nur alle in ihrem Eigentum stehenden Agrargemeinschaften, sondern auch den größten Teil der Agrargemeinschaften, des ehemaligen Klassenvermögens (§ 12 Gemeindeordnung 1863), die den „Realgemeinden“ oder sonstigen Eigentümergemeinschaften gehörten, weil die Formulierung der Gemeindeordnung über „das Recht und die Nutzung nach der bisher gültigen Übung“ und die institutionelle Ausgestaltung des „Gemeindegutes“ dies begünstigte. ((Siehe dazu auch Kühne/Oberhofer, aaO 316 ff sowie Öhlinger, Das Gemeindegut in der Judikatur des VfGH, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler, Die Agrargemeinschaften in Tirol, 223ff) Die Agrarbehörden wären daher vollkommen überfordert gewesen, schlagartig an Stelle der Gemeinden die Verwaltung des gesamten Gemeindegutes zu regulieren und die „bisher gültige Übung“ ebenso wie die ungeklärte Eigentumssituation rechtlich verbindlich festzulegen. Der Hinweis auf die gemeinschaftliche Benutzung – nicht auf das Eigentum – nach den Bestimmungen der Gemeindeordnung in § 15 Abs 2 FlV-GG sollte also klarstellen, dass „die bisherigen materiellrechtlichen Bestimmungen über das Recht und das Maß der Teilnahme an den Nutzungen dieses agrargemeinschaftlichen Teiles des Gemeindegutes auch weiterhin in der Gemeindeordnung zu belassen sei.“ (So die Stellungnahme des Bundeskanzleramtes „Gemeindegut und Flurverfassungs-Grundsatzgesetz“ B 256/1932, Zl 156.486-6 v 1.8.1935, mit dem Hinweis, dass das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft „großen Wert auf diese Feststellung legte“)

Es kann also keine Rede davon sein, dass das FlV-GG 1932 „mit dem Hinweis auf die Gemeindeordnungen und durch die Übernahme des durch die Gemeindeordnungen geprägten Begriffes Gemeindegut“ „das Eigentum der „Gemeinde“ an diesen Agrargemeinschaften vorausgesetzt habe. (So – ohne nähere Begründung in den Gemeindeordnungen nach Inkrafttreten des FlV-GG und des Art 12 B-VG – VfSlg 9336/1982) Das wäre schon deshalb absurd gewesen, weil das FlV-GG 1932 die Zuständigkeit der Agrarbehörden über Eigentum und Besitz an den in Agrarverfahren einbezogenen Grundstücken zu entscheiden, ohne Einschränkungsmöglichkeit durch die Landesgesetzgebung voraussetzte. Eine faktische Verwaltung der Agrargemeinschaft durch die Organe der Ortsgemeinde begründete nicht länger irgendeinen Unterschied. (§§ 34 Abs 4 und 35 Abs 1 FlV-GG; die Erläuterungen der Regierungsvorlage, 78 d Blg IV. GP, 13, weisen auf diese Erweiterung der Zuständigkeiten der Agrarbehörden besonders hin und begründen sie damit, dass die Agrargemeinschaften einschließlich des Gemeindegutes „nach innen und nach außen ungeklärte Verhältnisse aufweisen, was einer zeitgemäßen Wirtschaftsführung im Wege steht und nur durch die Mitwirkung der Staatsgewalt beseitigt werden kann“)

Die ausdrückliche Übernahme des „Gemeindegutes in gemeinschaftlicher Benutzung“ in das FlV-GG 1932 sollte also gerade nicht „Eigentum der Gemeinde“ rechtlich undifferenziert wie eine Agrargemeinschaft“ in die Agrarverfahren einbeziehen und damit gleichheitswidrig den Nutzungsberechtigten gleichstellen (So VfSlg 9336/1982; III.2. der Begründung). Vielmehr sollte durch das Abstellen auf das Kriterium „gemeinschaftliche Nutzung“ ebenso wie auf „die Bestimmungen der Gemeindeordnung“, die das Gemeindegut als Agrargemeinschaft gleichfalls durch „das Recht und das Maß der Teilnahme an den Nutzungen“ definierten (Nach dem Modell des § 63 Gemeindeordnung 1866; vgl Adamovich, aaO Bd 2, 108) die Agrargemeinschaft als Nutzungsgemeinschaft dem Flurverfassungsrecht unterstellt werden. Und die Eigentumsfrage dieser rechtlich sehr unterschiedlich strukturierten Gemeinschaften sollte in einem rechtlich geordneten Verfahren durch die Agrarbehörde – an Stelle der sonst zuständigen Zivilgerichte – geklärt werden. Anders als VfSlg 9336/1982 dies angenommen hatte, war die Eigentumsfrage der in Gemeindeverwaltung nach der bisher geltenden Übung stehenden Agrargemeinschaften weder in der Gemeindeordnung, noch im Flurverfassungsrecht als generell abstrakte Rechtsnormen begründet, sondern nur im gültigen Rechtstitel der jeweiligen Agrargemeinschaft im Hinblick auf die betreffenden Grundstücke.

Hier hatten nun die Ausführungsgesetze des TRRG 1883 durch die Zuordnung der Verwaltung der als „Gemeingut“ bezeichneten Agrargemeinschaften zur Gemeindeverwaltung als Nutzungsordnungen, gleichgültig ob sie im Gemeindeeigentum standen oder nicht, den verwaltenden Gemeinden einen „vermuteten Eigentumstitel“ – vor allem durch die Grundbucheintragung – verschafft. Die Rechtstechnik des Verweises auf die Gemeindeordnungen in § 15 Abs 2 lit d FlV-GG bestätigte und verstärkte diesen vorläufigen Rechtstitel dadurch, dass nur die Einleitung eines Agrarverfahrens oder die Feststellung der Agrarbehörde außerhalb eines Agrarverfahrens (§§ 34 Abs 4 und 35 Abs 1 FlV-GG) das wahre Eigentum des Gemeindegutes in gemeinschaftlicher Nutzung feststellen konnte. Daher blieben alle nichtregulierten Agrargemeinschaften, die von der Gemeinde als Gemeindegut verwaltet wurden, so lange vorläufig in ihrem „vermuteten Eigentum“, bis durch die Agrarbehörde der wahre Eigentümer festgestellt wurde. Wie zuvor dargelegt wurde, war diese Konsequenz auch das erklärte Ziel der Einbeziehung des Gemeindegutes in das Flurverfassungsrecht 1932 durch den historischen Gesetzgeber und gerade nicht die verfassungswidrige Eigentumsminderung oder Eigentumsentziehung zulasten der Gemeinde, wie dies VfSlg 9336/1882 als Grund für die Aufhebung des § 15 Abs 2 lit d FlV-GG annahm. ((ausführlich: Kühne/Oberhofer, aaO 280 ff)

Da die „vermutete Eigentümerstellung“ der Gemeinde weder im Gemeinderecht noch im Bundesverfassungsrecht, sondern im Zivilrecht begründet war, hat die Agrarbehörde zur Klärung der Eigentumsverhältnisse am Gemeindegut Zivilrecht – und zwar im Besonderen die Regeln über die Eigentumsklagen – anzuwenden. Kompetenzrechtliche Grundlage dieses Zusammenspiels von Zivilrecht und Bodenreformrecht ist Art 12 Abs 2 Z 3 B-VG, der im Begriff der „agrarischen Operationen“ die Anwendung des Zivilrechts durch die Agrarbehörden voraussetzt. Die deshalb, weil schon den TRRG 1883 die Zuständigkeit der Agrarbehörden „auf die Verhandlung und Entscheidung aller Streitigkeiten über den Besitz und das Eigentum an den einer Teilung oder Regulierung unterzogenen gemeinschaftlichen Grundstücken“ vorsah (§ 1 Abs 2) und alle Landes-Ausführungsgesetze diesen Grundsatz übernahmen. ((Vgl § 12 des Tiroler TRLG, LGBl 1909/61, der sich ausdrücklich auf das Gemeindegut bezog)

Die Gleichsetzung des flurverfassungsrechtlichen Begriffes „Gemeindegut in gemeinschaftlicher Benutzung“ mit einem angeblichen gemeinderechtlichen Begriff des Gemeindegutes, der das Eigentum der Gemeinde begründe, durch das VfGH Erk Slg 9336/1982 ist schließlich aus einem weiteren Grund absurd. Aus Gründen der Kompetenzverteilung konnte in keiner historischen Epoche seit 1863 jene zivilrechtliche Feststellung und Entscheidungsbefugnis über das Eigentum ausgeschlossen werden, die ursprünglich den ordentlichen Gerichten zukam und die das Bodenreformrecht den Agrarbehörden seit 1883 bis heute vorbehalten hat. Erst und nur durch die zivilrechtliche Feststellung und Entscheidung über einen gültigen zivilrechtlichen Eigentumstitel des Gemeindegutes, kann entschieden werden, wer der wahre Eigentümer dieses Gutes war und ist. Diese Entscheidungsbefugnis auszuschließen oder vorwegzunehmen aufgrund der bloßen Tatsache, dass eine Liegenschaft durch die Organe der politischen Ortsgemeinde verwaltet wird, wäre schlicht gesetzesfremd.

7. Die Anpassung der Gemeindeordnungen

Bis zum Inkrafttreten des FlV-GG 1932 standen auf Grund der verfassungsrechtlichen Übergangsvorschriften die Landesausführungsgesetze zum TRRG 1883 in der I. Republik weiter in Geltung. Diese Ausführungsgesetze zum TRRG 1883 hatten „die Regulierung der Verwaltungsrechte bezüglich gemeinschaftlicher Grundstücke, die durch die Gemeindeordnung oder andere das Gemeindegut betreffenden Vorschriften geregelt ist“ ausdrücklich aus der Kompetenz der Agrarbehörden ausgenommen, „soweit nicht besondere Vorkehrungen zur angemessenen Verwaltung von als Gemeindegut benützten Grundstücken notwendig erkannt werden“. (§ 3 Abs2 TTRLG 1909; vgl die lückenlosen Nachweise bei Kühne/Oberhofer, aaO 263) Die Gemeindeordnungen regelten daher die Verwaltung des agrargemeinschaftlichen Gemeindegutes – allenfalls mit einigen ergänzenden Regelungen der Agrarbehörden – als Kompetenz des Gemeinderechts, weil das (Landes-)Bodenreformrecht sich selbst von der Zuständigkeit ausgeschlossen hatte. Da das FlV-GG 1932 diese Ausnahme des Gemeindegutes von der Zuständigkeit der Agrarbehörden beseitigt hatte, konnten die umfassenden Verwaltungsbefugnisse der Gemeinden bezüglich des Gemeindegutes in gemeinschaftlicher Benutzung nicht aufrechterhalten werden.

Aus Anlass von Novellierungen der Gemeindeordnungen in den Jahren 1935/36 erhob das Bundeskanzleramt Einspruch gegen geplante landesgesetzliche Bestimmungen, weil diese die neue Rechtslage des FlV-GG 1932 nicht beachtet hatten. (Vgl dazu die Schreiben des Bundeskanzleramtes, Zl 156.486-6 v 1.8.1935 an den Landeshauptmann von Tirol und Zl 175.409-1/35 v 5.9.1935 an den Landeshauptmann von Vorarlberg betreffend Gemeindegut und Flurverfassungs-Grundsatzgesetz und Vorarlberger Gemeindeordnung 1935) Alle Gemeindeordnungen wurden in der Folge derart angepasst, dass die Regelungen des Flurverfassungsrechts über das Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung durch die Bestimmungen der Gemeindeordnung nicht berührt werden. (Siehe dazu die Nachweise der verschiedenen Gesetzesbestimmungen bei Kühne/Oberhofer, aaO 319 ff)Diese Anpassung hat zur Folge, dass seit dem Inkrafttreten der Ausführungsgesetze zum FlV-GG 1932 nur mehr die nicht regulierten Agrargemeinschaften – einschließlich des Gemeindegutes in gemeinschaftlicher Benutzung – dem Gemeinderecht unterliegen, soweit sie durch die Gemeine verwaltet werden. (Als Kompetenz des Art 15 Abs 1 B-VG; vgl Adamovich, aaO Bd II, 108 f)

Wie oben ausgeführt (ebenso: Kühne/Oberhofer, aaO 316 f), fallen darunter sowohl das echte Gemeindegut im Eigentum der Gemeinde als auch privatrechtlich organisierte Agrargemeinschaften im „vermuteten Eigentum“ der Gemeinde, deren „wahres Eigentum“ erst durch die Agrarbehörde festzustellen ist (§§ 34 Abs 4 und 35 FlV-GG). Allerdings fällt die Zuständigkeit zur Feststellung, ob eine Agrargemeinschaft überhaupt rechtlich gegeben ist und damit zur zusammenhängenden Feststellung, ob Gemeindegut oder Gemeindevermögen vorliegt, jedenfalls in die Zuständigkeit der Agrarbehörde (§ 35 Abs 1 FlV-GG). Die behördlichen Kompetenzen der Gemeindeverwaltung sind daher auch bei nichtregulierten Agrargemeinschaften (bzw Gemeindegut) stark eingeschränkt und unterliegen einer allgemeinen Überwachungskompetenz der Agrarbehörden (§ 36 Abs 1 FlV-GG).

8. Die Tiroler Flurverfassungsnovellen 2010 und 2014

Der Tiroler Landesgesetzgeber versuchte schon durch eine TFLG-Novelle 1984, LGBl 18, in höchst problematischer Weise das in vieler Hinsicht verfehlte VfGH Erk Slg 9336/1982 dadurch umzusetzen, dass er Gemeindegut als „Eigentum der Ortsgemeinde“ definierte (§ 33 Abs 2 lit c TFLG). Damit setzte er sich nicht nur mit der Grundsatzbestimmung des § 15 Abs 1 Fl-VGG 1951, sondern auch mit der diese Bestimmung ausführenden Generalklausel seines eigenen Landesgesetzes (§ 33 Abs 1) in Widerspruch, weil beide Normen das Gemeindegut in der Tradition des Bodenreformrechts als (gemeinschaftliche) Nutzungsordnung definierten. Erst auf Grund dieser Definition des agrargemeinschaftlichen Grundstückes sollte ja die Agrarbehörde in einer „agrarischen Operation“ das Eigentum in Bezug auf diese Grundstücke feststellen.

Weitergeführt und in verfassungswidriger Weise verschärft wurde dieser agrarrechtliche Systembruch durch die TFLG-Novelle 2010, LGBl 7, welche das VfGH Erk Slg 18.446/2008, umzusetzen versuchte. Während aber dieses Erkenntnis das „atypische Gemeindegut“ – das es selbst als Rechtsträger sui generis erfunden hatte – durch ein geordnetes Verfahren (mit Parteirechten) in jedem Einzelfall umsetzen wollte, schuf die TFLG-Novelle kraft Gesetzes einen neuartigen Anspruch der Gemeinde auf „den Substanzwert eines agrargemeinschaftlichen Grundstückes“ (§ 33 Abs 5 TFLG), der eine verfassungswidrige Teilung des Eigentums der Agrargemeinschaft und ihrer Mitglieder bewirkte. (Pernthaler, Verfassungsrechtliche Probleme der TFLG-Novelle 2010, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber, Die Agrargemeinschaften Westösterreichs (2012) 512 ff)

Dazu kommt, dass die TFLG-Novelle 2010 die Mitgliedschaftsrechte der Gemeinde in der neugeschaffenen Agrargemeinschaft „atypisches Gemeindegut“ zur Realisierung dieses „Rechtes auf den Substanzwert“ so übersteigerte und privilegierte, dass ein verfassungswidriger Selbstverwaltungskörper nach der Art der seinerzeitigen autoritären „ständischen Gemeinschaften“ entstand. (Pernthaler, aaO 496 ff)

Neben den damit verbundenen Grundrechtsverletzungen, insbesondere des Gleichheitsgrundsatzes und der Eigentumsgarantie dürfte damit auch eine Kompetenzüberschreitung des Ausführungsgesetzgebers verbunden sein, weil der Kompetenztatbestand „Bodenreform“ (Art 12 Abs 1 Z 3 B-VG) weder eine Kompetenz zur Enteignung der Agrargemeinschaft und ihrer Mitglieder, noch eine Teilung ihres Eigentumsrechts in „Substanzwert und Nutzungsrechte“ vorsieht. Damit dürfte das Landesgesetz in die Kompetenztatbestände „Zivilrechtswesen“ und „Enteignung, soweit sie nicht Angelegenheiten betrifft, die in den selbständigen Wirkungsbereich der Länder fallen“ (beide Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG) eingegriffen haben und auch aus diesem Grund verfassungswidrig sein. Aus denselben verfassungsrechtlichen Bedenken – mehrfache Grundrechtswidrigkeiten und Verstöße gegen die Kompetenzverteilung – dürfte auch das Vorarlberger „Gesetz über das Gemeindegut“, LGBl 1998/49, verfassungswidrig sein. ((Vgl dazu grundlegend: Kühne, Zu Agrargemeinschaften in Vorarlberg, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber, Die Agrargemeinschaften Westösterreichs, 2012, 380 ff)

II. Die Entwicklung des Rechtsbegriffes

Der Rechtsbegriff nach der Gemeindeordnung 1866

Die Gemeindeordnungen der Länder, die in Ausführung des Reichsgemeindegesetzes, RGBl 1862/18, ergingen, regelten das Gemeindegut als eine Sonderform der „Sachen im Gemeindegebrauch“ in Übereinstimmung mit der Begriffsbildung des ABGB (§ 288).

Anders als das „Provisorische Gemeindegesetz, RGBl 1949/170, auf das sich der VfGH ausdrücklich zur Begründung seiner These berufen hatte (VfSlg 9336/1982, III.1. der Entscheidungsgründe: „So sprach schon § 74 des Provisorischen Gemeindegesetzes 1849 ausdrücklich davon, dass … das Gemeindevermögen und Gemeindegut Eigentum der Gemeinde als moralische Person und nicht der jeweiligen Gemeindemitglieder ist“), konstruierte die Tiroler Gemeindeordnung LGBl 1866/1 das „Gemeindegut“ (in gemeinschaftlicher Benutzung) sehr deutlich als eine – unter öffentlicher Gemeindeverwaltung stehende – Nutzungsordnung, die vom „Stammgut“ als Eigentum der Gemeinde rechtlich klar unterschieden wurde: § 61 Gemeindeordnung traf Regelungen über das „Stammgut“ und das „Stammvermögen“ als Eigentum der Gemeinde; § 63 der Gemeindeordnung regelte dagegen das „Recht und das Maß der Teilnahme an den Nutzungen des Gemeindegutes“ und enthielt aber – entgegen der Behauptung des VfGH – überhaupt keine Regelung über das Eigentum am Gemeindegut. („§63 TGO 1866. (1) In Bezug auf das Recht und das Maß der Teilnahme an den Nutzungen des Gemeindegutes ist sich nach der bisher gültigen Übung zu benehmen, mit der Beschränkung jedoch, daß, sofern nicht spezielle Rechtstitel Ausnahmen begründen, kein zum Bezuge berechtigtes Gemeindemitglied aus dem Gemeindegute einen größeren Nutzen ziehe, als zur Deckung seines Haus- und Gutsbedarfes notwendig ist. (2) Wenn und insoweit eine solche gültige Übung nicht besteht, hat der Ausschuß mit Beachtung der erwähnten beschränkenden Vorschrift die, die Teilnahme an den Nutzungen des Gemeindegutes regelnden Bestimmungen zu treffen. (2) Hiebei kann diese Teilnahme von der Entrichtung einer jährlichen Abgabe, und anstatt oder neben derselben von der Entrichtung eines Einkaufsgeldes abhängig gemacht werden. (4) Diejenigen Nutzungen aus dem Gemeindegute, welche nach Deckung aller rechtmäßig gebührenden Ansprüche erübrigen, sind in die Gemeindekasse abzuführen.„)

Durch die Rechtstechnik der Rezeption der „bisherigen gültigen Übung“ hat die Gemeindeordnung mit den Regeln über „das Recht und das Maß der Teilnahme an den Nutzungen des Gemeindegutes“ auch die Institution des „Gesamteigentums am Boden“ ausdrücklich aufrechterhalten, welche die Grundlage der Wirtschaftsführung in diesen gemeinsamen Nutzungsrechten war. (Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts Bd II. 1953⁵ 108)

Damit unterscheidet sich das „Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung“ sehr deutlich vom (allgemeinen) „Stammgut“, das als „öffentliches Gut“ aus Sachen bestand, die „jedermann zum Gebrauch verstattet werden“ (§ 287 ABGB) und im Eigentum der Gemeinde stehen. (Gemeinde-Wege, -Brücken, -Anlagen, -Brunnen, -Wasserleitungen uä vgl Adamovich, aaO 108)

Demgegenüber kann das Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung als agrarisches „Gesamteigentum“ entweder im privatrechtlichen Eigentum „ganzer Klassen“ gemäß § 12 Gemeindeordnung oder als „Stammgut“ im Eigentum der Gemeinde (§ 61 Gemeindeordnung) begründet sein, ohne dass sich an der Nutzungsordnung gemäß § 63 Gemeindeordnung dadurch etwas änderte. Da den privatrechtlichen Eigentumsgemeinschaften keine Rechtspersönlichkeit zukam, übte die Gemeinde neben ihren öffentlich-rechtlichen Verwaltungsbefugnissen gegenüber dem Gemeindegut (Vgl § 63 Abs 2 und 3 Gemeindeordnung; Adamovich, aaO 108 f) regelmäßig auch die Befugnisse eines „vermuteten Eigentümers“ aus, der zivilrechtliche Verfügungen über das Gemeindegut treffen konnte, wenn ihm eine rechtliche Eigentumsvermutung – etwa durch die Eintragung in das Grundbuch – zukam.

Da diese eigentumsartigen Befugnisse vor Gericht durch den „wahren Eigentümer“ bekämpft werden konnten (§ 372 ABGB), kam es um die Rechtsverhältnisse am Gemeindegut zu zahllosen Prozessen und zu völlig ungeklärten Rechtsverhältnissen, die der eigentliche Grund für die Einbeziehung des Gemeindegutes in die Bodenreformgesetzgebung des Jahres 1883 waren. ((Siehe dazu die Nachweise aus den Gesetzesmaterialien bei Oberhofer/Pernthaler, Das Gemeindegut als Regelungsgegenstand des historischen Bodenreformgesetzgebers, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler, Die Agrargemeinschaften in Tirol (2011) 211 ff; Pernthaler, ZfV 2010, 377)

Der Rechtsbegriff „Gemeindegut“ nach dem TRRG 1883

Das TRRG 1883 legt die Zuständigkeit der neuen Agrarbehörden durch die rechtliche Definition der Grundstücke fest, für die Teilungs- oder Regulierungsverfahren nach diesem Gesetz durchgeführt werden können. (§ 1 Abs 1 TRRG, der bezüglich der zuständigen Behörden auf das RG über die Zusammenlegung landwirtschaftlicher Grundstücke verweist (§ 6), das dieselben Arten von Grundstücken als Gegenstand der Zusammenlegungsverfahren definiert (§ 3)

Die Grundstücke, welche Gegenstand agrarischer Operationen sein können, werden ihrerseits durch die „gemeinschaftlichen Besitz-, Benützungs- und Verwaltungsrechte“ an bestimmten historischen Gemeinschaften definiert. (§ 1 Abs 1 lit a und b TRRG 1883) Das Gemeindegut wird in diesen Legaldefinitionen nicht ausdrücklich erwähnt, ist aber nach dem Wortlaut der allgemeinen Zuständigkeitsregelung und der eindeutigen Absicht des historischen Gesetzgebers zweifellos ein besonderer Anwendungsfall agrargemeinschaftlicher Grundstücke im Sinne des TRRG 1883. (ausführlich dazu: Kühne/Oberhofer, aaO 256 f; Pernthaler, ZfV 2010, 377)

Allerdings erfasste die Zuständigkeitsklausel des TRRG nur das Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung, nicht das gesamte „Stammgut“ (§ 61 Gemeindeordnung 1966) der Gemeinde. Die Rechtstechnik der Zuständigkeitsbegründung der Agrarbehörden durch die Legaldefinition „agrargemeinschaftlicher Grundstücke“ – einschließlich des Gemeindegutes – ist bis heute die Grundlage agrarischer Operationen geblieben, wobei die Generalklausel des TRRG übernommen wurde (§ 15 Abs 1).

Wenngleich das TRRG 1883 keine ausdrückliche Bezugnahme auf das Gemeindegut oder die nach der Gemeindeordnung verwalteten Agrargemeinschaften enthält, steht seine Begriffsbildung agrargemeinschaftlicher Grundstücke – die für die Kompetenzverteilung und das Bodenreformrecht bis heute gültig ist – in keinerlei Widerspruch zum zeitgenössischen Gemeinderecht, wie VfGH Erk Slg 9336/1982 zu konstruieren versuchte. Denn auch die Gemeindeordnungen bildeten den besonderen Rechtsbegriff „Gemeindegut“ – anders als den allgemeinen Begriff „Stammgut“ – nicht durch das Eigentumsrecht der Gemeinde, sondern durch die Rezeption „der bisherigen gültigen Übung“ des Gemeindegutes als gemeinschaftliche Nutzungsordnung. (Siehe § 63 Tiroler Gemeindeordnung 1866 und oben) Diese Übereinstimmung der Rechtsbegriffe des Bodenreform- und Gemeinderechts sollte in der Ausführungsgesetzgebung der Länder noch klarer hervortreten.

3. Der Rechtsbegriff nach den Ausführungsgesetzen der Länder

Wie oben dargestellt, enthielten die Landeausführungsgesetze zum TRRG noch eine besondere Verknüpfung des Bodenreformrechts mit der Gemeindeordnung im Hinblick auf die Regulierung des Gemeindegutes. Die „Regulierung der Verwaltungsrechte“ gemeinschaftlicher Grundstücke sollte nicht stattfinden, soweit die Verwaltung schon durch die Gemeindeordnung oder andere das Gemeindegut betreffende Vorschriften geregelt war und nicht innerhalb dieser Vorschriften noch Sonderregelungen für die Verwaltung von Gemeindegut für notwendig erachtet wurden. ( § 3 Abs 2 Tiroler TRLG LGBl 1909/61 und dazu die Hinweise bei Kühne/Oberhofer, aaO 263 f und 281 f)

Durch diese Ausnahmebestimmungen, die bis zum FlV-GG 1932 galten, war die Regulierung der Verwaltung des Gemeindegutes – und damit auch die Eigentumsfeststellung gemäß § 1 Abs 2 TRRG 1883 – von der Zuständigkeit der Agrarbehörden dem Grundsatz nach ausgenommen. Die Verwaltung des Gemeindegutes als Nutzungsordnung agrargemeinschaftlicher Grundstücke gemäß § 63 Gemeindeordnung sollte der politischen Gemeinde als schon bestehender und berechtigter Körperschaft öffentlichen Rechts vorbehalten bleiben. Die im Bodenreformrecht vorgesehene verbindliche Klärung der Eigentumsfrage des Gemeindegutes war damit für die Dauer der Geltung der Ausführungsgesetze zum TRRG 1883 suspendiert. (Kühne/Oberhofer, aaO 282)

Die Landesausführungsgesetze zum TRRG formulierten zunächst völlig übereinstimmend als demonstrativ aufgezählten Sonderfall zur allgemeinen Legaldefinition des „Gemeinschaftlichen Grundstückes“ – die mit der des TRRG übereinstimmte – jene Grundstücke, „welche als Gemeindegut einer gemeinschaftlichen Benützung nach Maßgabe des § 63 der Gemeindeordnung unterliegen“. (Vgl dazu die lückenlosen Hinweise zu den einzelnen Ausführungsgesetzen bei Kühne/Oberhofer, aaO 257 ff) Auch hier wird also im Bodenreformrecht ausdrücklich auf das Gemeindegut als gemeinschaftliche Nutzungsordnung abgestellt und damit die Übereinstimmung der maßgeblichen Kriterien beider Legaldefinitionen im Landesrecht gewährleistet.

4. Der Rechtsbegriff „Gemeindegut“ im FlV-GG 1932

Der Hinweis des FlV-GG 1932 auf die Gemeindeordnung als rechtliche Regelung der gemeinschaftlichen Benutzung des Gemeindegutes verwies aber nicht nur auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des FlV-GG geltende Rechtslage (nach den Landes-Ausführungsgesetzen zum TRRG 1883), sondern sollte diesen Rechtszustand auch bis zur Durchführung eines Regulierungsverfahrens aufrechterhalten, weil der schlagartige Überführung der Verwaltung des gesamten Gemeindegutes in die Zuständigkeit der Agrarbehörden verwaltungsorganisatorisch undenkbar gewesen wäre. (Auf diese Zielsetzung des Gesetzes weist das Partizipium Präsens („unterliegende“) in der Definition des Gemeindegutes hin!)

Allerdings sollte durch eine Änderung der Gemeindeordnung klargestellt werden, dass das Flurverfassungsrecht kompetenzmäßig nunmehr das Gemeindegut als Agrargemeinschaft erfasst und die Gemeindezuständigkeit in diesem Umfang ausgeschlossen ist. (Vgl dazu die Noten des BKA im Einvernehmen mit dem BMfLF Zl 156.486 „Gemeindegut und Flurverfassungs-Grundsatzgesetz“ an die LH von Tirol und Vorarlberg v 1.8.1935 und 5.9.1935 zur Neufassung der Gemeindeordnung; Kühne/Oberhofer, aaO 282 f und 298 ff) Gleichzeitig schließt dies aber nicht aus, dass die Gemeinde weiterhin nicht reguliertes Gemeindegut verwaltet, weil sich das geltende Flurverfassungsrecht darauf nicht bezieht und daher auch kein Widerspruch in kompetenzrechtlicher Hinsicht vorliegt.

Die Legaldefinition des Gemeindegutes in § 15 Abs 2 lit d FlV-GG 1932 verwies – ebenso wie die seinerzeitigen Landesausführungsgesetze – auf „die gemeinschaftliche Benutzung nach den Bestimmungen der Gemeindeordnungen“. Dieser Verweis erklärt sich daraus, dass „das Gemeindegut in gemeinschaftlicher Benutzung“ bis dahin nach der im vorigen Punkt dargestellten Rechtslage durch die Landesausführungsgesetze der Gemeindeverwaltung vorbehalten war und es keine Regulierung der Verwaltungsrechte dieser Type von Agrargemeinschaften geben konnte. Mit der vom VfGH Erk Slg 9336/1982 behaupteten „gesetzlichen Eigentumsdefinition“ des Gemeindegutes in der Gemeindeordnung hatte dieser Verweis dagegen überhaupt nichts zu tun, weil das Gesetz ausdrücklich auf die Agrargemeinschaft als „gemeinschaftsrechtliche Nutzungsordnung“ verwies und die Eigentumsfeststellung – die ja bis dahin suspendiert war – der Agrarbehörde vorbehalten hatte. (§§ 33 Abs 4 und 35 Abs 1 FlV-GG; die EB der Regierungsvorlage (siehe FN 215) weisen auf die Erweiterung der Zuständigkeit der Eigentumsfeststellung als „besonders wichtige Neuerung des FlV-GG“ hin)

Wesentliche Ziele der Gesamterneuerung des Bodenreformrechts auf der Grundlage der neuen Kompetenzlage des Art 12 B-VG waren eine Bereinigung der Diskrepanzen zwischen der Grundsatzgesetzgebung der „Reichsrahmengesetze“ 1883 und den zu ganz unterschiedlichen Zeiten ergangenen und novellierten Landesauführungsgesetzen sowie eine zeitgemäße Erneuerung und legistische Zusammenführung der Grundsatzgesetze. (Siehe dazu die EB der Regierungsvorlage, 78 d Beilagen zu den Sten Prot des NR IV. GP., 9 ff) Während die allgemeine Legaldefinition der agrargemeinschaftlichen Grundstücke (§ 15 Abs 12 FlV-GG) mit der des TRRG 1883 (§ 1) wörtlich übereinstimmte, übernahm das Grundsatzgesetz aus den Landes-Ausführungsgesetzen die – offenkundig demonstrative – Aufzählung einiger Sonderfälle, darunter auch das Gemeindegut. (Zur Frage, ob die Sonderfälle eine Erweiterung oder beispielhafte Konkretisierung der Generalklausel sind, vgl Kühne/Oberhofer, aaO 283; im geltenden Tiroler Ausführungsgesetz TFLG 1996, LGBl 7/2010 (§ 33 Abs 2) werden die Sonderfälle als demonstrative ausdrücklich mit „insbesondere“ verbunden)

5. Der Systembruch in der Begriffsbildung „Gemeindegut“

Obwohl das „atypische Gemeindegut“ nach der TFLG-Novelle 2010 eine Reihe von schwerwiegenden Grundrechtsproblemen und Widersprüchen zu den verfassungsrechtlichen Organisationsbestimmungen der Selbstverwaltung (Art 120a – 120 c B-VG) aufweisen (Pernthaler, Verfassungsrechtliche Probleme, aaO 496 ff), hat die ständige Rechtsprechung diese landesgesetzlichen Bestimmungen als „Ausführungsnormen“ zu VfGH Erk Slg 18.446/2008 gerechtfertigt und auch die landesgesetzliche Definition des Gemeindegutes als „Eigentum der Gemeinde“ (§ 33 Abs 2 lit c Abs 1 TFLG) als Grundlage zahlreicher konkreter Eigentumsfeststellungen der Agrarbehörden akzeptiert. Übersteigert wurde diese Rechtsprechung noch durch eine neue Entscheidungslinie des Verwaltungsgerichtshofes, der in einer Serie von Entscheidungen die historische Anwendung des Tatbestandes „Gemeindegut“ als Anknüpfung für die Zuständigkeit der Agrarbehörden fälschlicher Weise als rechtskräftige Eigentumsentscheidung zugunsten der Gemeinde interpretierte, die den Substanzanspruch gemäß § 33 Abs 5 TFLG begründe (Vgl dazu die Auseinandersetzung mit dieser Judikatur bei Kühne/Oberhofer, aaO 339 ff).

In der Folge hob der VfGH im Erk Slg 18.446/2008 eine Entscheidung des Landesagrarsenates als verfassungswidrig auf, weil es dieser ablehnte, ein rechtskräftig entschiedenes Verfahren über Gemeindegut neu aufzurollen, um der Gemeinde einen Anspruch auf Vergütung der „Substanz“ ihres (behaupteten) ehemaligen Eigentums zu gewährleisten. Die TFLG-Novellen 2010 und 2014 konstruierten aus den Entscheidungsgründen dieses VfGH-Erkenntnisses, ein weit überzogener Verallgemeinerung eine neue agrarrechtliche Institution „atypisches Gemeindegut“. Dieses soll im gemeinsamen Eigentum der Gemeinde und der Agrargemeinschaft stehen und daher einen Anspruch der Gemeinde auf den „Substanzwert“ der agrargemeinschaftlichen Grundstücke begründen (§ 33 Abs 5 TFLG). Dass die Entscheidungsgründe des VfGH-Erk Slg 18.446/2008 auf einem höchst problematischen Ermittlungsverfahren erster Instanz beruhen (Vgl dazu die ausführliche Erörterung bei Pernthaler/Oberhofer, Die Agrargemeinschaften und die „agrarische Operation“, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler/Raber, Die Agrargemeinschaften Westösterreichs (2012) 466 ff und 475 f), sei nur am Rande erwähnt.

Ausgangspunkt der neuen Begriffsbildung „Gemeindegut“, welche die historische Nutzungsgemeinschaft zu einem „Gut im Eigentum der Ortsgemeinde“ uminterpretierte, war das VfGH Erk Slg 9336/1982. Dieses Erkenntnis hob den Sonderfall „Gemeindegut“ als agrargemeinschaftliches Grundstück gemäß § 15 Abs 2 lit d FlV-GG (und die entsprechenden Ausführungsbestimmungen) als verfassungswidrig auf, weil diese Norm angeblich Gemeindegut „als Eigentum der Ortsgemeinde undifferenziert wie eine Agrargemeinschaft im Eigentum der Nutzungsberechtigten“ behandle und dadurch den Gleichheitsgrundsatz verletze, weil das Eigentum der Gemeinde nicht angemessen berücksichtigt werde. (Zur Kritik an diesem methodisch und inhaltlich in mehrfacher Hinsicht verfehlten Erk vgl grundlegen Kühne/Oberhofer, aaO 301 ff und die dort angeführten Hinweise)

Ausgangspunkt aller dieser, das Eigentumsrecht der Agrargemeinden und ihrer anteilsberechtigten Mitglieder negierenden Rechtsakte ist die Umdeutung der in dieser Untersuchung begründeten übereinstimmenden rechtlichen Begriffsbildung des Gemeindegutes als agrarrechtliche Nutzungsgemeinschaft im Gemeinderecht und im Bodenreformrecht. Nur wenn der Kern der zivilrechtlichen Kognitionsbefugnis der Agrarbehörden zur Eigentumsfeststellung in einem geordneten Parteienverfahren gemäß Art 6 EMRK völlig vernachlässigt oder die Formalentscheidung der Zuständigkeitsbegründung der Agrarbehörden als Eigentumsfeststellung fehlgedeutet wird, kann der Rechtsbegriff „Gemeindegut“ als Eigentumstitel der Ortsgemeinde missverstanden und in der Folge als Rechtsgrundlage eines verfassungswidrigen „Substanzrechtes“ zulasten des Eigentums der Agrargemeinschaft und ihrer Anteilsberechtigten ausgelegt werden.

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aus: Peter Pernthaler, Gemeindegut im Zusammenspiel von Gemeinderecht, Flurverfassung und Zivilrecht, unveröffentlichtes Gutachten, März 2013

Gemeindegut: Regelung durch Zivil-, Gemeinde- und Bodenreformrecht